【導(dǎo)讀】近期發(fā)生的“鎘大米”事件讓隱藏在背后的土壤污染“真兇”浮出水面。據(jù)了解，目前我國土壤污染陷入了“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的惡性循環(huán)。“還一方凈土”，必須靠完善的法律來保障。制定土壤環(huán)境保護(hù)法，迫在眉睫。

近期發(fā)生的“鎘大米”事件讓隱藏在背后的土壤污染“真兇”浮出水面。據(jù)了解，目前我國土壤污染陷入了“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的惡性循環(huán)。

“還一方凈土”，必須靠完善的法律來保障。制定土壤環(huán)境保護(hù)法，迫在眉睫。

耕地大面積污染，城市土壤安全堪憂，土壤污染分布已由點(diǎn)成面

老劉是土生土長的湖南攸縣人，“鎘大米”事件后老劉很困惑，不知道自己鎮(zhèn)上的米還能不能吃，“也沒人給個(gè)說法?，F(xiàn)在只能盡量買‘上里’的米，不買‘下里’的米。”老劉說的“上里”是指攸縣幾個(gè)偏北的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“下里”則是這次“鎘大米”的幾個(gè)主要產(chǎn)區(qū)。

老劉自家的承包地幾年前就沒種東西了，米只能靠購買。雖然老劉所在的鄉(xiāng)這次沒有受到“鎘大米”的直接沖擊，但當(dāng)?shù)厝诵睦镞€是沒底，畢竟隔壁鄉(xiāng)鎮(zhèn)都“出事了”，而且“鎘”這個(gè)東西看不見摸不著。“即使在自家種米，由于不知道這塊地有沒有被污染，也不敢放心吃。”老劉顯得一點(diǎn)辦法也沒有。倒是他的妹妹總結(jié)出了一點(diǎn)買米的心得：“不買那種偏圓、看起來很亮凈的大米。”這也是當(dāng)?shù)厝吮鎰e“鎘大米”的經(jīng)驗(yàn)，但經(jīng)驗(yàn)背后仍然是對(duì)土壤污染的無奈。

除耕地土壤污染外，工業(yè)用地造成的土壤安全問題也同樣堪憂。隨著我國城市化進(jìn)程和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度的加大，原來建設(shè)在城市中的高污染企業(yè)按照新的城市規(guī)劃或者國家相關(guān)政策，進(jìn)行了關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、遷。這些遺留下的場址，就成為了城市土地再開發(fā)的重要來源。“這些未經(jīng)過污染治理的土地，潛藏著巨大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，如果盲目開發(fā)利用，將成為嚴(yán)重的安全隱患。”湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院環(huán)境資源法教授呂忠梅說。

被污染的土壤需要經(jīng)過治理，才能有效控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。6月25日，人民日?qǐng)?bào)發(fā)了一張挖掘機(jī)正在化工廠廠址上清理有毒土壤的圖片。據(jù)了解，上個(gè)世紀(jì)70年代，橫跨鄂、豫兩省的丹江口水庫176米水位線上建有一家化工廠，主要生產(chǎn)工業(yè)黃磷和磷酸等化工產(chǎn)品。丹江口大壩加高以后，化工廠原先沉淀下來的有毒土壤物質(zhì)對(duì)水庫水質(zhì)安全構(gòu)成威脅。為此，有關(guān)部門決定關(guān)?；S，并將這些有毒土壤全部挖走進(jìn)行專業(yè)處理。

從總體上看，過去我國土壤污染只是點(diǎn)源、局部的，但現(xiàn)在在一些工業(yè)區(qū)、城市化和農(nóng)業(yè)集約化程度高的地區(qū)，出現(xiàn)了區(qū)域性的土壤污染。呂忠梅指出，在我國北上廣等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了土壤地球化學(xué)元素異常區(qū)和土壤污染高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，區(qū)域性土壤污染已成為制約這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要問題。

現(xiàn)行土壤環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定分散且不成體系、責(zé)任不明確

土壤污染是“隱形的殺手”，不易察覺，一旦污染極難治理，有的污染甚至不可逆轉(zhuǎn)。我國土壤污染形勢如此嚴(yán)峻，但目前有關(guān)土壤保護(hù)的法律卻并不健全。

我國有關(guān)環(huán)境保護(hù)的立法已經(jīng)覆蓋了大氣、水和海洋，但還沒有土壤環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)法律。全國人大代表、廣東佛山古今來律師事務(wù)所律師吳青在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)在雖然有與土壤污染相關(guān)的法律法規(guī)，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)代土壤污染防治的需求。

吳青認(rèn)為，首先，這些規(guī)定分散且不系統(tǒng)。目前土壤環(huán)境保護(hù)的有關(guān)規(guī)定散見于憲法、侵權(quán)責(zé)任法、刑法、環(huán)境保護(hù)法、固體廢物污染環(huán)境防治法、農(nóng)業(yè)法、土地管理法、基本農(nóng)田保護(hù)條例中，但這些法律法規(guī)基本上每部都只有零星條款。土壤環(huán)境保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，這些零星分散的規(guī)定不成體系，缺乏針對(duì)性和可操作性。

其次，調(diào)整對(duì)象范圍狹窄。一方面現(xiàn)有法律沒有全面涵蓋各類用地，主要針對(duì)農(nóng)業(yè)用地，而工業(yè)用地、居住用地、商業(yè)用地的土壤污染問題未有涉及;另一方面，調(diào)整的污染物對(duì)象只包括了固體廢棄物、農(nóng)藥化肥、放射性物質(zhì)、危險(xiǎn)化學(xué)品，其它可能污染土壤的物質(zhì)和行為，如城市建筑垃圾、飄塵、酸雨、不合理生產(chǎn)行為等都沒有規(guī)定。

再次，法律責(zé)任條款設(shè)置較少，適用性不強(qiáng)。當(dāng)前關(guān)于土壤污染的法律責(zé)任條款設(shè)置，僅環(huán)境保護(hù)法、農(nóng)業(yè)法、刑法、基本農(nóng)田保護(hù)條例等個(gè)別條款作了規(guī)定，相對(duì)于現(xiàn)有的土壤污染狀況，顯然不足。如環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，因環(huán)境污染損害引起的賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門處理;當(dāng)事人對(duì)處理決定不服的可以向人民法院起訴。由于各級(jí)環(huán)保部門對(duì)條款中的“處理”方式理解不一，造成處理這類糾紛的方式各異。如：云南規(guī)定上級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門可查處下級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門管轄的環(huán)境污染損害賠償糾紛;而廣西則規(guī)定按轄區(qū)管理賠償糾紛。

建立土壤污染綜合治理機(jī)制，完善土壤標(biāo)準(zhǔn)體系，明確土壤污染責(zé)任

土壤環(huán)境保護(hù)立法應(yīng)包含哪些要點(diǎn)，才能真正保護(hù)土壤安全?專家認(rèn)為，核心在于合理的制度安排，特別要重點(diǎn)考慮以下內(nèi)容：

建立土壤環(huán)境保護(hù)的綜合治理機(jī)制。目前我國土壤污染陷入了“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的惡性循環(huán)，不符合“污染者負(fù)擔(dān)”的國際通行原則。呂忠梅建議，應(yīng)探索建立土壤環(huán)境保護(hù)多元投入、多方參與的綜合治理機(jī)制，形成政府主導(dǎo)、企業(yè)負(fù)責(zé)、公眾參與的新格局。可以在法律上規(guī)定排污權(quán)交易、土壤開發(fā)利用與土壤污染治理、土壤修復(fù)一體化，建立土壤污染風(fēng)險(xiǎn)防治基金、土壤污染環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)等機(jī)制。

建立土壤污染影響人體健康的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和公共干預(yù)機(jī)制。在我國現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，還沒有針對(duì)人體健康的評(píng)估要求，造成土壤污染導(dǎo)致人體健康受害事件發(fā)生后，企業(yè)以排放沒有超標(biāo)為由而逃避責(zé)任。吳青贊同建立以人體健康為中心的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，并以評(píng)估結(jié)論為依據(jù)，建立土壤污染危害人體健康的公共干預(yù)措施，制定突發(fā)性事件應(yīng)急預(yù)案。一旦發(fā)現(xiàn)土壤污染突發(fā)性事件，可立即采取有效處理措施，將污染程度及其危害控制在最低水平。

完善土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，建立滿足我國土壤種類多樣化特點(diǎn)的土壤環(huán)境質(zhì)量指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)保部曾在1995年頒布過《土壤質(zhì)量環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》，但該標(biāo)準(zhǔn)過分強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一，未對(duì)污染等級(jí)劃分提出量化指標(biāo)，不能滿足我國土壤多樣化特點(diǎn)。吳青提出，應(yīng)在全國土壤污染普查的基礎(chǔ)上，制訂、修改、完善農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)及居住用地土壤標(biāo)準(zhǔn)。

建立嚴(yán)格的土壤污染治理責(zé)任制。我國目前尚未建立土壤污染等級(jí)劃分制度，污染者的治理責(zé)任不夠明確。對(duì)土壤污染行為的法律責(zé)任追究制度也不盡合理，受害者難以獲得足額賠償。呂忠梅提出，有必要建立土壤污染等級(jí)劃分制度，明確不同區(qū)域土壤污染者的治理責(zé)任。同時(shí)，提高土壤污染者的違法成本，加重對(duì)土壤污染者法律責(zé)任的追究，在民事責(zé)任方面，除了要承擔(dān)對(duì)受害者的賠償責(zé)任外，還應(yīng)承擔(dān)土壤修復(fù)費(fèi)用。對(duì)于嚴(yán)重違法構(gòu)成犯罪的，將追究刑事法律責(zé)任。

土壤污染，治理，生態(tài)修復(fù)，法制