養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、電子商務(wù)、物聯(lián)網(wǎng)等新興業(yè)態(tài)近年來蓬勃發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)注入了新的動(dòng)力。然而記者近期在一些地方采訪時(shí)了解到，迅猛發(fā)展的“新業(yè)態(tài)”在得到地方用地政策傾斜的同時(shí)，部分項(xiàng)目沒有按照審批嚴(yán)格執(zhí)行土地規(guī)劃和用途管制，在發(fā)展過程中存在“跑偏”現(xiàn)象。一些項(xiàng)目假借“新業(yè)態(tài)”之名建設(shè)高爾夫球場(chǎng)、開發(fā)地產(chǎn)，走上了“圈地賣房”的老路。
湖南一個(gè)以“鄉(xiāng)村養(yǎng)生園”名義興建的高爾夫球場(chǎng)，會(huì)所、球道已經(jīng)粗具規(guī)模
高爾夫球場(chǎng)借“養(yǎng)生園”暗度陳倉(cāng)
在湖南東部某經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣級(jí)市，一個(gè)占地面積上千畝的高爾夫球場(chǎng)隱藏在山林之中。不久前，記者進(jìn)入項(xiàng)目所在地，看到高爾夫球場(chǎng)基本成形，鋪設(shè)的草皮橫跨幾座山頭，會(huì)所、練習(xí)場(chǎng)、道路等配套設(shè)施也初步建成。
根據(jù)村民提供的“租地、征地協(xié)議書”，這座高爾夫球場(chǎng)最初是以“鄉(xiāng)村國(guó)際養(yǎng)生園”的名義在當(dāng)?shù)芈鋺簟８鶕?jù)這份協(xié)議書，該投資項(xiàng)目為生態(tài)、環(huán)保型，兼具養(yǎng)生休閑居住功能，公益性強(qiáng)，租用土地范圍內(nèi)要求保持生態(tài)原貌。
球場(chǎng)附近的一位村民告訴記者，簽合同時(shí)，他們根本不知道會(huì)建高爾夫球場(chǎng)，企業(yè)也承諾不挖山毀林，“沒想到租用的土地被改造成山坡、道路，成片的農(nóng)田就這么沒了”。
記者了解到，以養(yǎng)生、體育休閑等“新業(yè)態(tài)”名義興建高爾夫球場(chǎng)，正是當(dāng)下違規(guī)用地的典型亂象之一。
近年來，有關(guān)部門多次對(duì)高爾夫球場(chǎng)用地問題重點(diǎn)查處。2014年，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部聯(lián)合通報(bào)的5起違法占地、違規(guī)建設(shè)高爾夫球場(chǎng)案件，涉及違法占地5779.74畝，其中基本農(nóng)田及耕地2903.38畝。
全國(guó)數(shù)百家高爾夫球場(chǎng)中，違規(guī)用地的球場(chǎng)主要是以體育公園、休閑養(yǎng)生、旅游度假等名義興建，并擅自變更建設(shè)內(nèi)容，屬于典型的“批建不符”，還有一些球場(chǎng)直接侵占耕地甚至基本農(nóng)田。
在西南某市，記者發(fā)現(xiàn)存在一個(gè)以體育運(yùn)動(dòng)公園為幌子的高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目，規(guī)劃建設(shè)的兩個(gè)18洞高爾夫球場(chǎng)占地3000余畝，其中一個(gè)球場(chǎng)已建設(shè)過半，占用了大量耕地和退耕還林的土地。
今年年初，湖南張家界市國(guó)土局要求當(dāng)?shù)貎杉腋郀柗蚯驁?chǎng)進(jìn)行整改，這兩家球場(chǎng)分別冠以“天門洞體育生態(tài)公園”和“武陵源原生態(tài)綠景休閑園”的名頭，存在非法占地問題。國(guó)土部門責(zé)令這兩家球場(chǎng)停業(yè)整頓和停止施工，并停止涉嫌高爾夫球場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目的招商活動(dòng)。
警惕新業(yè)態(tài)“新瓶裝舊酒”
記者了解到，包括電子商務(wù)、物聯(lián)網(wǎng)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等在內(nèi)的“新業(yè)態(tài)”，在實(shí)際發(fā)展過程中，有些項(xiàng)目還是走不出“圈地賣房”的路徑依賴。以“新業(yè)態(tài)”為噱頭，圈下大片土地，借助新概念令該地塊的房產(chǎn)升值，通過房地產(chǎn)開發(fā)獲取較高收益，成為其普遍運(yùn)作模式。
以當(dāng)前最為火熱的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)為例，電商產(chǎn)業(yè)園在各地持續(xù)升溫。但據(jù)中國(guó)電子商務(wù)研究中心高級(jí)分析師張周平的調(diào)研分析，目前全國(guó)范圍內(nèi)真正運(yùn)營(yíng)成功的電商產(chǎn)業(yè)園并不多，有一定比例的產(chǎn)業(yè)園其實(shí)是被用來做房地產(chǎn)開發(fā)的。開發(fā)商主要靠租金盈利，本質(zhì)上還是屬于商業(yè)地產(chǎn);有的開發(fā)商以電商的名義拿地，后期卻蓋起了商業(yè)住宅樓。
在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)下，一些地方以智能物流、“互聯(lián)網(wǎng)+”概念包裝，大力發(fā)展物流園區(qū)。一位在湖北武漢從事物流行業(yè)的人士告訴記者，現(xiàn)在全國(guó)各地興建了很多智能物流園，但“做的是‘新業(yè)態(tài)’，動(dòng)的是‘舊腦筋’”。有的地方建了物流園后，只有簡(jiǎn)單的物資配送和倉(cāng)儲(chǔ)，僅僅是一個(gè)概念，沒有形成真正的物流和信息流。
“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”是開發(fā)商變相圈地的另一個(gè)招牌。在湖南長(zhǎng)沙郊區(qū)采訪時(shí)，記者遇到一名前來與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府洽談合作的投資商，對(duì)方準(zhǔn)備在當(dāng)?shù)赝顿Y建設(shè)一個(gè)“農(nóng)耕文化園”。但記者在與其攀談后得知，這名投資商來自一家房地產(chǎn)企業(yè)，其真實(shí)意圖是想依托“農(nóng)耕文化園”建設(shè)休閑度假酒店。
在湖南省一些市縣，以鄉(xiāng)村旅游、休閑觀光為特色的“莊園經(jīng)濟(jì)”非常發(fā)達(dá)。有的莊園內(nèi)，鋼結(jié)構(gòu)玻璃大棚占地面積約有一畝，高約四五米，大棚內(nèi)的硬化面積達(dá)到80%，建有10多個(gè)包廂可供就餐。莊園經(jīng)營(yíng)者說，所占土地屬于“設(shè)施農(nóng)用地”。
事實(shí)上，2014年10月，國(guó)土資源部和農(nóng)業(yè)部曾聯(lián)合下發(fā)通知明確提出，以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場(chǎng)所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂，以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會(huì)議、大型停車場(chǎng)、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷等用地，必須依法依規(guī)按建設(shè)用地進(jìn)行管理。但在采訪中記者發(fā)現(xiàn)，這一規(guī)定的執(zhí)行情況并不理想。
當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)大背景下，地方的招商引資傾向于新興產(chǎn)業(yè)。一些開發(fā)商也看中了這一點(diǎn)，在一些地方甚至和當(dāng)?shù)卣纬伞昂现\”關(guān)系，政府對(duì)土地規(guī)劃調(diào)整開綠燈，對(duì)違規(guī)用地行為“睜一只眼閉一只眼”。
湖南師范大學(xué)教授賀清云認(rèn)為，當(dāng)下“圈地”之所以常常頂著“新業(yè)態(tài)”之名，一方面是因?yàn)橐恍┑胤秸畠A向于優(yōu)先為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地保障，另一方面，有的“新業(yè)態(tài)”盈利模式不清晰，或者盈利周期太長(zhǎng)，投資商想通過房地產(chǎn)開發(fā)迅速實(shí)現(xiàn)盈利。
“新業(yè)態(tài)”用地亟待嚴(yán)格監(jiān)管
“新業(yè)態(tài)”作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新動(dòng)力，表現(xiàn)出不少有別于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的特征。專家學(xué)者建議，土地政策一方面要適應(yīng)和滿足其發(fā)展需要，為“新業(yè)態(tài)”發(fā)展創(chuàng)造空間，但另一方面也要在規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等全環(huán)節(jié)嚴(yán)格土地監(jiān)管，避免出現(xiàn)違規(guī)用地問題。
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，“新業(yè)態(tài)”屬于新興事物，有的用地類型、性質(zhì)、供地方式等不同于以往，按照現(xiàn)有土地政策法規(guī)確實(shí)又難以突破，在用地上存在供需矛盾，因此需要土地管理政策做出適當(dāng)調(diào)整。
例如，光伏大棚被看做是一種農(nóng)業(yè)“新業(yè)態(tài)”，但對(duì)于其土地性質(zhì)的認(rèn)定一直存在分歧。一些地方的國(guó)土部門表示，利用大棚進(jìn)行光伏發(fā)電是新的用地類型，目前《土地利用現(xiàn)狀分類》上尚無明確分類，各方意見也不統(tǒng)一，亟待政策予以明確。
在土地監(jiān)管方面，賀清云認(rèn)為，“新業(yè)態(tài)”項(xiàng)目要嚴(yán)格前期用地審批，尤其是不能將農(nóng)用地隨便轉(zhuǎn)為建設(shè)用地;在規(guī)劃落實(shí)中要全程跟蹤，不能放任自流，偏離“新業(yè)態(tài)”的本質(zhì)。此外，在土地流轉(zhuǎn)或征收中，要切實(shí)保障農(nóng)民利益，讓農(nóng)民分享到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的紅利。
湖南省國(guó)土廳地產(chǎn)管理處負(fù)責(zé)人認(rèn)為，“新業(yè)態(tài)”本應(yīng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集，但一些地方難以引入好的項(xiàng)目，更多的是靠大量賣地發(fā)展房地產(chǎn)，沒有樹立集約節(jié)約用地意識(shí)。今后國(guó)土部門對(duì)“新業(yè)態(tài)”項(xiàng)目的用地審批要從“擴(kuò)規(guī)?！毕颉疤醿?nèi)涵”轉(zhuǎn)變，以節(jié)約集約利用土地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
對(duì)于涉農(nóng)“新業(yè)態(tài)”隱藏的“非糧化”“非農(nóng)化”問題，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授張利庠等學(xué)者建議，對(duì)工商資本投資農(nóng)業(yè)可以設(shè)立綠區(qū)、藍(lán)區(qū)、黃區(qū)等指導(dǎo)目錄，其中智慧農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、數(shù)據(jù)農(nóng)業(yè)等“新業(yè)態(tài)”屬于大力提倡的綠區(qū)?；谶@種劃分，在土地政策上進(jìn)行分類指導(dǎo)。
