耕地資源是關(guān)系十幾億人吃飯的大事。面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展占用耕地的剛性需求，如何更有效保護(hù)耕地，如何破解占補(bǔ)平衡的難題，成為耕地保護(hù)新政要解決的問題?！蛾P(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》明確提出，繼續(xù)實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，同時(shí)提出了改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理方式——

　　“但留方寸地，好與子孫耕”，耕地是我國最為寶貴的資源，關(guān)系十幾億人的吃飯大事。日前，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》，這是1997年以來，中央再次就耕地保護(hù)專門發(fā)文。文件明確了繼續(xù)實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，同時(shí)提出了改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理方式。面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展占用耕地的剛性需求，如何更有效保護(hù)耕地，如何破解占補(bǔ)平衡的難題，成為耕地保護(hù)新政要解決的問題。

　　占補(bǔ)平衡：數(shù)量平衡更要質(zhì)量相當(dāng)

　　作為對經(jīng)濟(jì)建設(shè)占用耕地的補(bǔ)救措施，耕地占補(bǔ)平衡政策此前效果可圈可點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年至2005年間，全國建設(shè)占用耕地5928萬畝，同時(shí)補(bǔ)充了耕地6929萬畝，有效彌補(bǔ)了各類建設(shè)占用耕地造成的損失。與此同時(shí)，占補(bǔ)平衡政策對節(jié)約集約用地有倒逼的效果，全國年均建設(shè)占用耕地的規(guī)模從1985年至1996年的750萬畝下降到1999年至2015年間的350萬畝。

　　隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，占地需求和補(bǔ)地資源空間不匹配等問題日益顯現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)的難度也日趨加大。地方政府要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，城鎮(zhèn)建制面積要擴(kuò)展，廠房車間要擴(kuò)容，這些都離不開土地。新增建設(shè)占用耕地是造成耕地減少的主要原因，也是造成占補(bǔ)平衡困難的主要因素。一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)展對新增用地的需求，另一方面是耕地保護(hù)任務(wù)重，如何找到兩者的平衡，以更少的土地投入支撐經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，成為考驗(yàn)不少地方的難題。

　　由于耕地后備資源普遍匱乏，很多地方不得不將補(bǔ)充地塊選擇在偏遠(yuǎn)的山區(qū)丘陵地帶。據(jù)第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中西部一些地區(qū)土地利用粗放、效率不高，建設(shè)用地供需矛盾突出，區(qū)域內(nèi)占補(bǔ)平衡落實(shí)難度大。甘肅省8115萬畝耕地中，已有1500萬畝不適宜繼續(xù)耕種，部分地區(qū)耕地后備資源嚴(yán)重不足；東南沿海地區(qū)的情況也不容樂觀。福建省福清市全市一度僅剩15.95萬畝園地及39.63萬畝灘涂地可開發(fā)為耕地，而灘涂地開發(fā)又受到海洋規(guī)劃制約。

　　說耕地占補(bǔ)平衡難題，難就難在既要數(shù)量平衡，更要質(zhì)量相當(dāng)。一方面是耕地后備資源多位于山區(qū)，這些地塊坡度大、連片耕地面積小，可供開發(fā)整理的耕地后備資源有限。另一方面是大部分地區(qū)的建設(shè)占用土地多為城鎮(zhèn)周邊的優(yōu)質(zhì)耕地。新增耕地主要來自未利用地的開發(fā)，多在交通不便、水源缺乏的地區(qū)，很難達(dá)到先前占用耕地質(zhì)量水平。不少地方由此出現(xiàn)占優(yōu)補(bǔ)劣、占近補(bǔ)遠(yuǎn)、占水田補(bǔ)旱地的現(xiàn)象。