本文認(rèn)為，從現(xiàn)實情況來看，土地流轉(zhuǎn)糾紛本質(zhì)依然是土地權(quán)利和利益的爭奪，只有從利益這一角度出發(fā)，貫穿土地制度、相關(guān)法律、農(nóng)業(yè)政策、土地管理、文化觀念等多個層面，才能更全面、更深刻地揭示當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)糾紛的多元化成因。

　　1.土地制度反復(fù)變遷，導(dǎo)致部分土地權(quán)屬關(guān)系界定不清，為土地流轉(zhuǎn)糾紛埋下隱患

　　建國以來，中國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了三次根本性的變遷，這三次變遷使中國農(nóng)地制度經(jīng)歷了土地權(quán)利設(shè)置、土地權(quán)屬關(guān)系迥異的三個階段。第一次變遷，即建國前后的土地改革運動，形成了“耕者有其田”的農(nóng)民土地所有制。早在1947年，中國共產(chǎn)黨全國土地會議就通過和頒布了《中國土地法大綱》，1950年中央人民政府進(jìn)一步在全國頒布實施《中華人民共和國土地改革法》，掀起了一場轟轟烈烈的“土改運動”。這次土地改革廢除了歷史上的土地由地主所有、農(nóng)民租佃經(jīng)營的制度，將地主的土地強(qiáng)行沒收，分配給無地或少地的農(nóng)民耕種，明確規(guī)定“所有權(quán)歸農(nóng)戶所有”，“分配給人民的土地，由政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)其自由經(jīng)營、買賣及在特定條件下出租的權(quán)利”，由此確立了農(nóng)民所有、農(nóng)民經(jīng)營的農(nóng)村土地所有制。這種“耕者有其田”的土地所有制，實際上是土地私有制，土地的主人就是一家一戶的農(nóng)民。

　　第二次變遷，農(nóng)民合作化運動，尤其是人民公社體制逐步建立，形成了土地集體所有制和高度統(tǒng)一經(jīng)營制度。1950年代初期，全國著手進(jìn)行農(nóng)業(yè)社會主義改造，各地開始普遍成立互助組和試辦初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，繼而由互助合作和初級社發(fā)展到高級農(nóng)業(yè)合作社。1956年，《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》正式通過，合作化運動完成了從初級形式向高級形式的徹底轉(zhuǎn)變，農(nóng)民私有化的土地?zé)o償轉(zhuǎn)為集體所有，土地制度實現(xiàn)了從農(nóng)民私有制向集體所有制的轉(zhuǎn)變。尤其是1958年人民公社體制建立起來后，實行政社合一的管理體制，土地所有權(quán)不但歸集體所有，在經(jīng)營上也實現(xiàn)了高度統(tǒng)一的集體經(jīng)營。

　　第三次變遷，改革開放后開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，逐步形成了農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有以及家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。早在人民公社時期，針對當(dāng)時的體制弊端，中共中央在《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》即廣為人知的“農(nóng)業(yè)六十條”中，明確了“隊為基礎(chǔ)”的核算管理模式，這就是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的歷史源頭。在家庭承包制時期，農(nóng)地制度又經(jīng)過若干次調(diào)整和完善，土地所有權(quán)保持穩(wěn)定，土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等，逐步下放到農(nóng)戶，并且土地承包期逐漸延長。

　　不難看出，正是在農(nóng)村土地制度復(fù)雜的歷史變遷過程中，農(nóng)村土地的分配方式不斷變換，特定地塊的權(quán)屬關(guān)系也發(fā)生了錯綜復(fù)雜的變化，農(nóng)地根本制度的頻繁變動形成了諸多歷史遺留問題，為今天土地權(quán)屬關(guān)系界定制造了困難，也為土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)埋下了糾紛隱患。

　　2.部分土地法律條文缺乏彈性，與現(xiàn)實的土地問題和農(nóng)民土地觀念存在脫節(jié)，難以有效協(xié)調(diào)復(fù)雜的土地利益關(guān)系

　　第一，部分法律條文在農(nóng)地權(quán)利關(guān)系規(guī)定上不清晰。例如，中國現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山屬于農(nóng)民集體所有”。一般意義上，按照“三級所有，隊為基礎(chǔ)”傳統(tǒng)理解，農(nóng)民土地集體所有中的集體經(jīng)濟(jì)組織是指村民小組，即人民公社時期的生產(chǎn)隊，這也是當(dāng)前許多農(nóng)村地區(qū)實際操作中遵行的解釋。現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》第十條又規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理”。這條規(guī)定看似很清晰，實際卻使集體所有的“集體”變得更加復(fù)雜化。這一條文將村民委員會、村民小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等都界定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但村民委員會并不是完全意義上的經(jīng)濟(jì)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟(jì)組織一般也找不到合法的表現(xiàn)形式，實際中很容易替換成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。因此說，法律對農(nóng)村土地的農(nóng)民集體所有中“集體”這一主體并未界定清晰，也就造成農(nóng)民在土地所有權(quán)的認(rèn)定上存在分歧和多樣化認(rèn)識。課題組在瑞金的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，100多個調(diào)查樣本中，對于土地屬于誰的問題上，16.04%的人認(rèn)為土地屬于政府，73.58%的人認(rèn)為屬于村集體，3.77%的人認(rèn)為屬于村民小組，6.61%的人認(rèn)為土地屬于自己?，F(xiàn)行法律中，土地集體所有下的土地管理主體和所有者主體都存在多種模糊解釋，土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生糾紛也就在所難免。

　　第二，現(xiàn)行的部分土地法律規(guī)定與農(nóng)村土地觀念和習(xí)俗存在沖突。農(nóng)村土地觀念和習(xí)俗，是傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會中大量傳統(tǒng)秩序歷經(jīng)歲月洗禮而最后遺留下來的規(guī)則，這些規(guī)則已經(jīng)成為協(xié)調(diào)農(nóng)民與土地關(guān)系的非制度性法則，相比某些現(xiàn)代法律條文對農(nóng)民有更強(qiáng)的約束力和指導(dǎo)作用。例如，歷史的土地分配過程中，農(nóng)民樸素的公平觀念一直指導(dǎo)農(nóng)村土地按照人口數(shù)量平均分配，保證每位農(nóng)民出生之后就成為或者有望成為農(nóng)村土地所有者集體中的一員，因此在部分地區(qū)定期按照人口增減變化來全面或局部調(diào)整土地，這導(dǎo)致現(xiàn)行的土地承包期“三十年不變”和“增人不增地，減人不減地”等規(guī)定并未得到有效遵守。還有，農(nóng)村傳統(tǒng)習(xí)俗中“嫁出去的女兒潑出去的水”，導(dǎo)致許多出嫁婦女原來娘家的承包地被收回，到婆家后“增人不增地”的規(guī)定也讓她們土地承包權(quán)難以得到有效保障。這些傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)行法律不一致，但在農(nóng)民的實際生活中發(fā)揮了重要作用，導(dǎo)致現(xiàn)行法律有時難以起到預(yù)期效果。

　　此外，現(xiàn)行的土地法律法規(guī)中，不少同樣的條文在面對不同的現(xiàn)實問題、風(fēng)俗觀念時，在各地實際執(zhí)行中產(chǎn)生了不同的表現(xiàn)形式，在協(xié)調(diào)土地利益關(guān)系上起到的力度和效果也不同。

　　3.農(nóng)業(yè)政策調(diào)整超出預(yù)期，造成附著于土地上的利益變化與農(nóng)民原來預(yù)期不一致，成為引發(fā)土地流轉(zhuǎn)糾紛的階段性主要誘因

　　改革開放后，農(nóng)村土地政策經(jīng)歷了多次變遷，特別是近十余年來，土地政策尤其是農(nóng)業(yè)政策發(fā)生了巨大變化，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過以往各界的預(yù)期，導(dǎo)致農(nóng)民經(jīng)營土地的收益發(fā)生巨大變化，造成了農(nóng)民在土地利益預(yù)期判斷上的失誤。為了彌補(bǔ)這些失誤，許多農(nóng)民對自己當(dāng)初的土地流轉(zhuǎn)行為強(qiáng)行進(jìn)行“糾正”，從而引發(fā)大量土地流轉(zhuǎn)糾紛?？梢哉f，土地政策、農(nóng)業(yè)稅費改革和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的超預(yù)期出臺，是中國數(shù)千年農(nóng)業(yè)史上的未有之變，給農(nóng)民帶來了實實在在的利益，正是這一利益的調(diào)整成為近十年來土地流轉(zhuǎn)糾紛多發(fā)的主要誘因。

　　1993年，《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策與措施》提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”；1998年，第二輪農(nóng)村土地承包開始，農(nóng)民30年土地承包期正式付諸實施；2008年，中共十七屆三中全會進(jìn)一步提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。可以說，農(nóng)地政策調(diào)整上，不斷追求長期穩(wěn)定的農(nóng)民土地承包關(guān)系，從而逐步賦予了農(nóng)民長期而有保障的土地承包權(quán)。

　　也正是第二輪承包開始時，為了避開當(dāng)時沉重的農(nóng)業(yè)稅費負(fù)擔(dān)，許多農(nóng)戶將土地承包權(quán)以較低的租金轉(zhuǎn)包或租賃給其他農(nóng)戶、企業(yè)等。但是，超出廣大農(nóng)民預(yù)期的是，短短幾年后農(nóng)業(yè)稅費改革開始試點，并在2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅。這一重大政策的變化直接改變了經(jīng)營土地的收益，尤其是緊接著國家相繼出臺糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼等利農(nóng)政策，土地一下子從以前的負(fù)擔(dān)成為農(nóng)民的重要收益來源。

　　當(dāng)初農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去，本質(zhì)是將一個負(fù)擔(dān)（“負(fù)收益”）拋出去；現(xiàn)在，因為政策的調(diào)整，這個“負(fù)收益”載體轉(zhuǎn)而能帶來“正收益”，很多農(nóng)民對當(dāng)初的流轉(zhuǎn)行為后悔不已，有著強(qiáng)烈的糾正沖動，在現(xiàn)實中就表現(xiàn)為土地流轉(zhuǎn)糾紛。

　　在農(nóng)村稅費改革、農(nóng)民補(bǔ)貼政策相繼出臺后的幾年時間內(nèi)，這種轉(zhuǎn)包出去中途又要收回承包地的行為在全國農(nóng)村較為普遍。超預(yù)期的政策調(diào)整成為這個階段土地流轉(zhuǎn)糾紛的主要誘因。本文上面（上期）提到的“案例一”兩村民之間的土地流轉(zhuǎn)糾紛，就是這種政策超預(yù)期調(diào)整誘發(fā)的。

　　4.土地流轉(zhuǎn)中的管理失范和服務(wù)缺位，是導(dǎo)致部分土地流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生的直接原因

　　客觀而言，中國對承包地的管理法規(guī)和政策體系是較為完善的，而且長期的實踐中各地都已經(jīng)形成了系統(tǒng)的管理辦法。但是，歷史上土地管理長期不精細(xì)、不到位，以及當(dāng)前部分基層管理機(jī)構(gòu)管理失范、服務(wù)缺位等原因，給土地流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生留下了空間。

　　第一，在土地流轉(zhuǎn)管理上，某些基層政府部門和村干部存在越權(quán)、強(qiáng)制流轉(zhuǎn)等失范行為，從而引發(fā)糾紛?，F(xiàn)實農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活中，基層組織中的鄉(xiāng)村干部在土地發(fā)包、土地流轉(zhuǎn)上有較大的權(quán)力，一旦這些權(quán)力運用不當(dāng)或違規(guī)操作，就容易引發(fā)糾紛，例如違法收回農(nóng)戶承包地、強(qiáng)迫承包方流轉(zhuǎn)出土地承包經(jīng)營權(quán)、侵占農(nóng)民土地承包和流轉(zhuǎn)收益、違規(guī)將本村土地流轉(zhuǎn)給外村村民等。在部分地區(qū)，不同程度存在為了追求規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營而搞土地流轉(zhuǎn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織強(qiáng)制收回農(nóng)民承包地或強(qiáng)迫農(nóng)民簽訂流轉(zhuǎn)合同，或者截留、扣繳承包方土地流轉(zhuǎn)收益，或者不按照法定程序?qū)⒈敬濉八幕牡亍?、機(jī)動地流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人。

　　第二，在土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)上，由于歷史因素或機(jī)構(gòu)不健全等各種原因，存在服務(wù)缺位和不到位問題。一方面，歷史上，1986年《土地管理法》頒布之前，地籍管理基本上是空白，部分地籍資料缺失，土地承包之后農(nóng)村土地承包檔案也沒有系統(tǒng)和完整建立。尤其是在農(nóng)村“三資”管理和土地確權(quán)工作開始實施之前，農(nóng)村土地賬目不清或者登記不規(guī)范，土地權(quán)屬認(rèn)定不統(tǒng)一，造成很多的土地糾紛。而且，也正是因為地籍資料、承包檔案的缺失等原因，加大了基層土地管理部門化解土地流轉(zhuǎn)糾紛的難度。另一方面，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)長期沒有建立指導(dǎo)、服務(wù)土地流轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)或中介組織，不能有效提供土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)處于一種無序、失控狀態(tài)。

　　5.土地流轉(zhuǎn)雙方的現(xiàn)代契約意識薄弱，土地流轉(zhuǎn)合同難以得到有效遵守，從而引發(fā)利益糾紛

　　雖然傳統(tǒng)文化中有“一言九鼎”、“一諾千金”的觀念，但現(xiàn)實中現(xiàn)代契約精神還是相對較為缺失。在土地流轉(zhuǎn)上，流轉(zhuǎn)雙方的現(xiàn)代契約意識薄弱主要表現(xiàn)在兩個方面：

　　第一，土地流轉(zhuǎn)中，不簽訂書面合同或者擬定合同不規(guī)范、不完善現(xiàn)象普遍存在?！锻恋爻邪ā返谌邨l規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同”，并且各地土地管理部門還提供了土地流轉(zhuǎn)協(xié)議的合同范本。但實際中農(nóng)戶多以自行流轉(zhuǎn)為主，普遍沒有簽訂書面合同，而主要采取口頭協(xié)議，往往還無第三方證人；有的流轉(zhuǎn)合同，主體也較為混亂，流轉(zhuǎn)通常牽涉流入方、流出方（農(nóng)戶）和鄉(xiāng)村基層組織，尤其是企業(yè)等流入方流轉(zhuǎn)土地通常是通過村民小組、村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等基層組織統(tǒng)一進(jìn)行，一旦產(chǎn)生糾紛，這些基層組織也成為糾紛主體；有的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議不同程度存在概念不清、約定不明、權(quán)利義務(wù)不確定等問題，例如轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃等概念不分，約定期限不明，土地面積不清，主體不當(dāng)?shù)取?/p>

　　第二，土地流轉(zhuǎn)合同在履行階段出現(xiàn)許多違約現(xiàn)象。從土地流入方來看，農(nóng)民流轉(zhuǎn)出土地后某些利益難以得到保障，例如流入方拖欠、抵賴或減少流轉(zhuǎn)費；某些企業(yè)流轉(zhuǎn)入土地后沒有兌現(xiàn)為農(nóng)民提供就業(yè)崗位的承諾；部分流入方?jīng)]有按照合同對土地履行保護(hù)義務(wù)，采取了可能對土地造成破壞的翻耕輪作、筑路修渠、鑿井挖池等行為，或者實施了改變土地面貌、土地用途的其他行為。從土地流出方來看，流出土地的農(nóng)戶因為政策或經(jīng)濟(jì)形勢的變化，要求增加土地租金；流轉(zhuǎn)未到期而要求撤銷流轉(zhuǎn)，將流轉(zhuǎn)出的土地收回自己耕種；部分流出土地的農(nóng)戶“一地二嫁”，同一塊土地流轉(zhuǎn)給不同的主體；等等。

　　綜上所述，當(dāng)前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的類型表現(xiàn)形式多樣，引發(fā)糾紛的因素錯綜復(fù)雜?？傮w而言，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的形成是長期多種因素累積的結(jié)果，既有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會長期變遷所形成的歷史性因素，也有農(nóng)地制度內(nèi)在缺陷的現(xiàn)實性因素；既與農(nóng)地法律和政策相關(guān)，也與鄉(xiāng)土觀念、農(nóng)民土地意識等非制度因素密不可分。僅從任何一個方面或?qū)用鎲尉S度分析土地流轉(zhuǎn)糾紛的引發(fā)因素，將難以揭示土地流轉(zhuǎn)糾紛的深層次原因；即使全方位分析土地流轉(zhuǎn)糾紛的多種因素，但如果脫離對土地流轉(zhuǎn)糾紛本質(zhì)的清醒認(rèn)識，也很難厘清這些因素與糾紛之間的內(nèi)在聯(lián)系。