土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作為農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，一直成為社會(huì)各方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。近年來(lái)，與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化特別是與農(nóng)村大量勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工就業(yè)相適應(yīng)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)明顯加快。截至2013年底，全國(guó)農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)面積3.4億畝，流轉(zhuǎn)比例達(dá)到26%?？傮w上是平穩(wěn)健康的，但也存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：一些地方以吸引投資、建設(shè)重點(diǎn)工程為名，無(wú)視農(nóng)民意愿與權(quán)利，依靠行政命令強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地；許多工商企業(yè)為獲取最大利益，隨意改變土地用途，加劇了土地“非農(nóng)化”“非糧化”；土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益得不到有效保障；一些地方存在盲目求大、求快傾向，超越了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的速度和農(nóng)民的接受程度，等等。所有這些，顯然都有礙于農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)。

　　土地是農(nóng)民賴(lài)以生存的資本，是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民最重要的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。健康有序的土地流轉(zhuǎn)，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展。如果土地流轉(zhuǎn)不按章法、無(wú)序進(jìn)行，不僅會(huì)妨礙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，還會(huì)影響農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。在新的形勢(shì)下，如何創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作。筆者認(rèn)為，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)既要促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化發(fā)展，又要最大限度地保障農(nóng)民權(quán)益，著力圍繞以下幾個(gè)方面進(jìn)行。

　　從保障農(nóng)民權(quán)益的角度推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

　　土地問(wèn)題是農(nóng)民最核心的利益問(wèn)題。農(nóng)民與土地之間的關(guān)系是農(nóng)村最重要的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也是最重要的政治關(guān)系。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，本質(zhì)上就是農(nóng)戶(hù)土地權(quán)利和利益的大調(diào)整。30多年來(lái)我國(guó)農(nóng)村改革的根本出發(fā)點(diǎn)就是尊重農(nóng)民意愿，體現(xiàn)農(nóng)民的利益訴求。

　　在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中，任何人都不能忽視農(nóng)民的存在以及他們的利益訴求，尤其是弱勢(shì)群體的利益訴求。一是要充分尊重農(nóng)民意愿。土地流轉(zhuǎn)遵循的首要原則就是自愿，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織不得以任何理由強(qiáng)行推動(dòng)流轉(zhuǎn)。凡是出現(xiàn)違背農(nóng)民意愿的土地流轉(zhuǎn)行為，必須堅(jiān)決予以制止和糾正。二是要保障農(nóng)民最大利益。土地流轉(zhuǎn)的主要目的之一就是增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，必須通過(guò)學(xué)習(xí)培訓(xùn)、組織演練等方式，增強(qiáng)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)談判中的博弈能力，使其真正成為平等的參與主體。三是要高度重視農(nóng)民利益訴求。要注意農(nóng)村中特殊群體的特殊需求，比如有些中老年農(nóng)民，已經(jīng)習(xí)慣了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)工作模式，對(duì)他們而言，土地不僅意味著收入來(lái)源，還意味著是一種生活方式和情感牽掛。對(duì)這些群體，不能僅僅從經(jīng)濟(jì)角度考慮，必須充分尊重其意愿。四是要讓市場(chǎng)起決定性作用。土地流轉(zhuǎn)是資源優(yōu)化配置的過(guò)程，土地是否流轉(zhuǎn)、價(jià)格如何確定、形式如何選擇，均應(yīng)由農(nóng)戶(hù)根據(jù)市場(chǎng)變化自主決定，任何組織和個(gè)人不能干預(yù)。不管采用何種方式流轉(zhuǎn)土地，優(yōu)先保障農(nóng)民權(quán)益應(yīng)成為“鐵律”。

　　從穩(wěn)定糧食安全的角度推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

　　習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)指出，我國(guó)是個(gè)人口大國(guó)，解決好吃飯問(wèn)題始終是治國(guó)理政的頭等大事，任何時(shí)候都要把飯碗牢牢地端在自己手上。糧食安全是國(guó)家安全的基石，沒(méi)有糧食安全就沒(méi)有國(guó)家安全。如果我們不能保證把飯碗牢牢地端在自己手上，就必然受制于人。而保障國(guó)家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。農(nóng)民可以“非農(nóng)化”，但耕地不能“非農(nóng)化”，更不能“非糧化”。否則就會(huì)危及18億畝的耕地紅線(xiàn)，給國(guó)家糧食安全帶來(lái)隱患。

　　制止土地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”“非糧化”傾向，必須實(shí)行嚴(yán)格的用途管制。一是要設(shè)置土地流轉(zhuǎn)底線(xiàn)。任何經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地或者租賃耕地，都不能隨意改變用途，凡是租賃農(nóng)地的不能搞“非農(nóng)化”，凡是租賃耕地的不能搞“非糧化”。有關(guān)部門(mén)要抓緊制定政策措施，制止一些地方炒作農(nóng)村土地的現(xiàn)象。二是要建立準(zhǔn)入制度。一方面要鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商企業(yè)到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，重點(diǎn)從事農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)；另一方面要加強(qiáng)對(duì)工商企業(yè)租賃農(nóng)戶(hù)土地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范，對(duì)不符合條件要求的工商企業(yè)禁止租賃和經(jīng)營(yíng)農(nóng)地。三是要建立約束制度。比如：對(duì)非農(nóng)工商企業(yè)租賃農(nóng)地的，要進(jìn)行審批；對(duì)大量承租土地的，可以要求其注冊(cè)資金至少是所流轉(zhuǎn)土地年租賃費(fèi)的三倍以上，以防止有些土地經(jīng)營(yíng)主體擅自改變土地用途，防止土地質(zhì)量遭受不可逆轉(zhuǎn)的傷害，防止拖欠農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益。

　　從促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的角度推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

　　土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)既能推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地利用率和產(chǎn)出率，又能帶動(dòng)和優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益；既有利于農(nóng)業(yè)新技術(shù)新品種的推廣，提高農(nóng)業(yè)科技化水平，又有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)體制的形成和發(fā)展，更重要的是有利于促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)民收入。

　　促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、讓農(nóng)民從土地中獲得更大利益，是當(dāng)今農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)最基本、也是最重要的目標(biāo)。當(dāng)前“三農(nóng)”工作應(yīng)抓三個(gè)方面。一是要認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)政策措施，鼓勵(lì)發(fā)展和大力支持家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的集約化、專(zhuān)業(yè)化、組織化、社會(huì)化。二是土地流轉(zhuǎn)要與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)技術(shù)裝備水平和生產(chǎn)手段相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步程度相適應(yīng)，與農(nóng)民管理水平相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系相適應(yīng)。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織要加強(qiáng)信息溝通和服務(wù)，使那些農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)城農(nóng)戶(hù)和耕種有困難的家庭能夠及時(shí)找到土地流轉(zhuǎn)出路，既可避免耕地撂荒，又能獲得更多流轉(zhuǎn)收益。

　　從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的角度推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

　　在當(dāng)下農(nóng)村，許多地方黨委政府和領(lǐng)導(dǎo)干部最頭疼的就是土地糾紛，而最難化解的也是因土地引發(fā)的各種矛盾。農(nóng)村土地糾紛往往具有群體性，一旦處理不慎，就會(huì)激化矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。近年來(lái)，因?yàn)榇笠?guī)模土地流轉(zhuǎn)而引發(fā)的農(nóng)村群體性事件不斷發(fā)生，應(yīng)該引起各級(jí)黨委政府的反思。究其原因，主要是農(nóng)民及村委會(huì)的法治意識(shí)淡薄，合同簽訂不規(guī)范，還有一些村委會(huì)存在肆意侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為，導(dǎo)致土地糾紛頻繁發(fā)生，引發(fā)干群矛盾，造成農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定。再是隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和土地效益的提升，許多棄耕的土地開(kāi)始有人爭(zhēng)相耕種，許多外出務(wù)工的農(nóng)民選擇了“亦工亦農(nóng)”工作方式，農(nóng)忙時(shí)回家種地，農(nóng)閑時(shí)到城鎮(zhèn)打工，對(duì)土地的渴求加劇引發(fā)各種糾紛。

　　在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中，必須站在維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的高度統(tǒng)籌考慮，不能顧此失彼，對(duì)大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)還要建立社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。一是要把握好土地流轉(zhuǎn)的“度”。土地流轉(zhuǎn)必須與新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)，與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)民的接受程度相適應(yīng)，不能片面追求快、求大，不能單純?yōu)榱俗非笸恋亟?jīng)營(yíng)規(guī)模強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，更不能人為壘大戶(hù)，人為設(shè)置進(jìn)度指標(biāo)。二是要把土地流轉(zhuǎn)的選擇權(quán)真正交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇，不搞強(qiáng)迫命令、不刮風(fēng)、不一刀切。三是要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)合同管理，完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行。各級(jí)政府和農(nóng)經(jīng)部門(mén)要加強(qiáng)指導(dǎo)引導(dǎo)和監(jiān)督檢查，健全糾紛調(diào)處機(jī)制，不斷規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，及時(shí)查處糾正土地流轉(zhuǎn)中的違規(guī)違法行為，對(duì)那些以“發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)”和“樹(shù)典型”為名在土地流轉(zhuǎn)中侵害農(nóng)民權(quán)益的行為，要嚴(yán)肅處理。

　　土地是農(nóng)民的生存之本、發(fā)展之基、致富之要，土地問(wèn)題是農(nóng)民最大的民生問(wèn)題，土地制度改革是農(nóng)村各項(xiàng)改革的關(guān)鍵和核心。而土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)自然的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展過(guò)程，與農(nóng)業(yè)發(fā)展要求、農(nóng)村環(huán)境變化、農(nóng)民對(duì)土地的認(rèn)識(shí)程度密切相關(guān)。各級(jí)在明確底線(xiàn)的前提下，既要堅(jiān)定方向、積極推進(jìn)又要謹(jǐn)慎穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)，既要搞好引導(dǎo)、政策鼓勵(lì)又要加強(qiáng)監(jiān)管、規(guī)范運(yùn)行，既要促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展又要保障糧食安全、農(nóng)民權(quán)益、農(nóng)村穩(wěn)定，努力建立和完善土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制，使土地流轉(zhuǎn)真正成為激活“三農(nóng)”工作的動(dòng)力源。返回光明網(wǎng)首頁(yè)