土地問題始終是農(nóng)村改革的核心問題、焦點問題。2016年中央一號文件提出，依法推進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和引導農(nóng)戶自愿互換承包地塊實現(xiàn)連片耕種。目前，安徽懷遠縣為適應農(nóng)業(yè)機械化、規(guī)?；图s化經(jīng)營的需要，正在將每家每戶零碎承包地進行整合，形成“一戶一塊田”的耕種格局。

資料圖

　　一、安徽懷遠縣“一戶一塊田”的實踐探索是農(nóng)民自發(fā)的內(nèi)生需求，具有時代的必然性

　　在我國實行土地家庭承包經(jīng)營時，受樸素的公平理念影響，土地往往根據(jù)遠近肥瘦在承包農(nóng)戶中均分，即每家每戶好地、孬地都有份。這導致土地細碎化問題嚴重，在我國南方地區(qū)表現(xiàn)得更加突出。懷遠縣農(nóng)民孫林家有21畝地，卻分為12塊，其中不到1畝的就有6塊。而有的地方農(nóng)戶的一塊承包地小到被形象地稱為“草帽地”——即一個草帽就可以把土地蓋住。但應該說，這種做法在當時農(nóng)業(yè)基礎設施落后、農(nóng)業(yè)機械化水平不高及非農(nóng)就業(yè)機會缺乏等經(jīng)濟社會背景下，農(nóng)民是普遍認可與接受的。

　　然而，隨著上述經(jīng)濟社會環(huán)境的逐步改變，這種“七零八落”的土地分布，給種地農(nóng)戶帶來了諸多的不便，增加了生產(chǎn)成本，影響了農(nóng)業(yè)效率，與時代的需求越來越不適應。一定程度上說，細碎化的土地格局，已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力進一步發(fā)展的阻力。如何解決這一問題，成為越來越多農(nóng)戶自發(fā)的內(nèi)生需求。安徽懷遠“一戶一塊田”的實踐探索，就是在這樣的背景下開展的。

　　二、安徽懷遠縣“一戶一塊田”的實踐探索工作細致，成效顯著

　　懷遠縣的基層干部很清楚，土地一旦要“動”的話，就會觸及到每家每戶的實際利益，十分復雜，從來就不是一件易事。如何把好事辦好，這考驗著他們的耐心與智慧。他們沒有搞行政命令，沒有下指標、定任務，而是充分尊重農(nóng)民的意愿和權(quán)利，由農(nóng)民開會討論自主協(xié)商，即便有農(nóng)民不同意，也沒有用“少數(shù)服從多數(shù)”“地是集體的”等理由來強迫農(nóng)民，而是細致耐心講道理，用事實說話。在得到村民100%同意后，才開展下一步的具體工作。

　　懷遠縣徐圩鄉(xiāng)徐圩村在召開動員會時，得到了大多數(shù)村民的支持，但村民朱全國不同意，因為自家的是好地，并曾花了一千多元專門打了一口井，擔心萬一換成孬地后“吃虧”。為了打消他的顧慮，村干部帶他到鄰村實地考察，最終朱全國的顧慮被打消了?；Q并地后的好處也是看得見、摸得著的，懷遠縣徐圩鄉(xiāng)農(nóng)民年畝均生產(chǎn)成本降低30到50元，戶均節(jié)省開支420元到700元，生產(chǎn)效率大大提高。

　　三、安徽懷遠縣“一戶一塊田”的實踐探索彰顯了農(nóng)民集體所有權(quán)的制度優(yōu)勢，增強了制度自信

　　從國際視角來看，人多地少、細碎分散是東亞小農(nóng)國家（地區(qū)）長期面臨的共同難題，也是一種無奈。農(nóng)地私有的日本則是想盡一切辦法來破解這一難題，除了促進土地流轉(zhuǎn)外，其《農(nóng)地改良法》中也通過“交換合并”等措施來解決農(nóng)地細碎化，從而推動規(guī)?；?。雖然取得了一定的成效，但成本高、阻力大，并不令人滿意。

　　一些日本農(nóng)經(jīng)學者認為，在堅持土地集體所有的條件下，中國在農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的道路上可能將比日本順利。也就是說，堅持農(nóng)民集體所有權(quán)，在農(nóng)地公平與效率這兩大目標的調(diào)節(jié)、轉(zhuǎn)換與平衡上，可以有更多的制度空間與自由度。目前，中央已經(jīng)明確農(nóng)村土地集體所有是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“魂”，但集體所有權(quán)的有效實現(xiàn)形式，還需要更多具體、有效的“抓手”。安徽懷遠縣的探索，就是對農(nóng)民集體所有權(quán)制度優(yōu)勢的一次生動“詮釋”。

　　四、“一戶一塊田”的實踐探索應引起理論與政策層面更深入的思考與研究

　　事實上，類似的改革探索并不止懷遠縣一家，湖北沙洋、廣東清遠都有過類似的探索，并取得了較好的成效。應該說，解決農(nóng)地細碎化問題，是農(nóng)民的真實心聲，也是時代的必然要求。必須清楚地認識到，雖然目前全國土地流轉(zhuǎn)的面積已經(jīng)超過三分之一，但仍然有近三分之二的土地由承包農(nóng)戶自己耕種，他們?nèi)匀皇侵袊r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要力量，不能忽視他們的生產(chǎn)成本及效率等問題。

　　下一步，在積極關注實踐探索同時，應重點關注以下具體問題：一是“互換并地”過程中各權(quán)利主體的權(quán)利關系及變動，包括農(nóng)民集體與農(nóng)戶之間以及農(nóng)戶與農(nóng)戶之間；二是農(nóng)民集體所有權(quán)在解決土地細碎化問題中如何更好地發(fā)揮出制度優(yōu)勢；三是承包農(nóng)戶的權(quán)利如何得到充分尊重和有效保障；四是綜合研判大面積解決土地細碎化問題的時機是否到來以及各種可能的方案；五是如何處理好互換并地地區(qū)的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作；六是如何對互換并地村組進行更有精準性的財政支持等。在時機成熟時，建議可考慮出臺相關指導意見?？梢砸园不諔堰h縣等地“一戶一塊田”的實踐探索為契機，努力破解當下中國農(nóng)地細碎化問題，為東亞乃至世界農(nóng)地整治提供出中國方案。

　　（作者單位：農(nóng)業(yè)部貿(mào)促中心）