“民以食為天”，保障糧食安全一直是我國農(nóng)業(yè)政策的核心。在這樣的政策目標(biāo)下，提高糧食產(chǎn)量一直是我國農(nóng)業(yè)政策的主要目標(biāo)。但是，這樣的政策體系現(xiàn)在遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。

資料圖

　　我國政府在2004年決定取消實施了千年的農(nóng)業(yè)稅，并開始補貼農(nóng)業(yè)之后，按照國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計，我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)了連續(xù)12年增產(chǎn)，2015年產(chǎn)量達到了歷史最高點的6.21億噸。由于結(jié)構(gòu)調(diào)整，補貼政策變化，2016年全國糧食產(chǎn)量雖然略有下降，但還是維持在6.16億噸。

　　為了保障糧食安全，不斷提高糧食產(chǎn)量的政策，在實現(xiàn)糧食產(chǎn)量12年連增后，卻帶來一系列艱巨的政策難題：伴隨著國內(nèi)糧食產(chǎn)量的提高，糧食進口連年增加。出于保護農(nóng)民收入和保障糧食安全，國家實施了“糧食保護價收購”政策。在2011年國際糧食價格見頂長期下行后，這個保護價一直處于高于國際價格的位置。這導(dǎo)致了昂貴的國產(chǎn)糧食被國家收購而成為了庫存，而低價的國際糧食進口量不斷刷新高。這帶來了巨大的財政負擔(dān)，也使得我國農(nóng)業(yè)失去了國際競爭力。

　　同時，由于耕地資源緊張，糧食產(chǎn)量的增加主要靠單產(chǎn)的提高。這需要大量施用化肥和農(nóng)藥，并采取集約型耕作方式。這導(dǎo)致了土壤、水以及空氣等資源的污染，以及土壤肥力的退化。東北的黑土地每年都在變薄，湖南等地土壤污染嚴重等新聞報道讓人驚心。由此帶來的食品安全問題廣受社會關(guān)注。這為我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。

　　很顯然，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)政策思路到了不得不修正的時候。我覺得我國農(nóng)業(yè)政策的基本出發(fā)點，應(yīng)該要從“保證糧食產(chǎn)量”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨ＷC糧食產(chǎn)能”。

　　隨著經(jīng)濟騰飛，我國糧食安全在個人微觀層面上已經(jīng)解決，我國現(xiàn)在很少存在饑餓問題。糧食生產(chǎn)存在巨大的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險。從宏觀政策層面來說，糧食安全最擔(dān)心的是在某些極端事件(比如災(zāi)害、戰(zhàn)爭、貿(mào)易禁運等小概率事件)下的糧食供給短缺。但是，一旦發(fā)生這些極端事件，為了社會的穩(wěn)定，糧食生產(chǎn)和消費一定會受到政府干預(yù)。肉類等高耗糧食物消費一定會受到控制。在這樣的極端情況下，單從維持生存的角度出發(fā)，人均一年150公斤糧食是足夠的。滿足14億人生存，只需要2.1億噸就夠了。這是現(xiàn)在糧食產(chǎn)量的1/3。以我們的鄰國印度為參照，它的糧食總產(chǎn)量在2014年只有2.9億噸，在保障了超過12億人口需求之后，還略有剩余出口；這是因為印度肉食消費較少的緣故。

　　在國際化的大背景下，即使沒有進口，我國現(xiàn)有的糧食產(chǎn)能是足夠保障中國人在極端條件下的糧食安全?，F(xiàn)在我國糧食的問題，不是供給不足，而是供給過剩的問題。面對過剩的供給，我們的政策思路應(yīng)該從“保證產(chǎn)量”轉(zhuǎn)化為“保證產(chǎn)能”?？梢詫W(xué)習(xí)歐洲等國的經(jīng)驗，通過制定農(nóng)業(yè)政策，讓土地輪作和休耕，保持和提升土地的生產(chǎn)力的同時降低一定的總產(chǎn)量，但可在長期內(nèi)保障糧食產(chǎn)能。其實，對農(nóng)業(yè)實施休耕補貼也已經(jīng)提上了農(nóng)業(yè)政策的議事日程。

　　土地輪作和休耕，不同于土地的拋荒，在休耕期間必須要維持土地的生產(chǎn)力和必要的基礎(chǔ)設(shè)施，以備隨時利用。比如歐盟要求農(nóng)民每年必須要拿出10%的土地休耕，這樣才能獲得補貼。同時，為了維持休耕土地的肥力，要求農(nóng)民種植速生的間植作物(CatchCrop)，以防止土壤的礦物質(zhì)流失，否則該農(nóng)戶不能獲得全額補貼。不同于歐洲，中國人最重要的主糧為大米。水稻的生產(chǎn)需要必要的水利設(shè)施。如果將來對水稻實行休耕補貼，必須要保證水利灌溉設(shè)施的功能不受損失。在WTO規(guī)則下，以對水田環(huán)境保護或者景觀維護為緣由對水田補貼是完全可以接受的。

　　保障糧食的產(chǎn)能可以在長期內(nèi)保證中國糧食安全。在任何供給不足的時候，可以迅速啟動這些產(chǎn)能，以滿足人們食物需求；而不是現(xiàn)在就把這些產(chǎn)能利用到極致，直接變現(xiàn)為產(chǎn)量；這正是現(xiàn)在糧食生產(chǎn)過剩，我國農(nóng)業(yè)政策遇到巨大挑戰(zhàn)的根本問題。