2013年中國(guó)農(nóng)村發(fā)展高層論壇于5月25至26日在北京召開(kāi)，此次論壇的主題是農(nóng)村改革發(fā)展與全面建成小康社會(huì)。圍繞農(nóng)村改革，專(zhuān)家學(xué)者尖銳地指出三個(gè)最為關(guān)鍵、又遲遲未予解決的癥結(jié)，即農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、自由遷徙權(quán)和金融共享權(quán)的缺失。農(nóng)村改革，歸根到底是生產(chǎn)力要素進(jìn)一步解放的過(guò)程，只有放活土地、勞動(dòng)者和資本市場(chǎng)，中國(guó)的農(nóng)村改革才能見(jiàn)到曙光。
--土地財(cái)產(chǎn)權(quán)：實(shí)現(xiàn)質(zhì)的突破需要法律來(lái)賦予
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊在會(huì)上說(shuō)：“如果實(shí)現(xiàn)不了賦予農(nóng)民更加完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)這個(gè)目標(biāo)，農(nóng)村改革就永遠(yuǎn)沒(méi)有道路?！?/FONT>
催動(dòng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)入改革期的一大主因，是具有中國(guó)特色的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度正在面臨巨大的挑戰(zhàn)――承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)之間產(chǎn)生事實(shí)上的分離。特別是近幾年，已經(jīng)有2億多擁有承包權(quán)的外出打工者不再經(jīng)營(yíng)土地，這個(gè)龐大的數(shù)字決定了土地產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)“箭在弦上”。
然而土地流轉(zhuǎn)的重要意義，被更多地停留在理論探討上。現(xiàn)實(shí)中，由于對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障不充分，農(nóng)民擔(dān)心將土地交出去以后，存在失去土地的風(fēng)險(xiǎn)。由于沒(méi)有一套制度保障，外出的農(nóng)民只好按照放心程度，把承包地依次讓給家里的老人、親戚和鄰居耕種，一些上了年紀(jì)的“撿種大戶”逐漸成為本村種田的中堅(jiān)力量。對(duì)土地流轉(zhuǎn)的擔(dān)憂甚至排斥，成為農(nóng)村改革的一大癥結(jié)。
2009年農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)啟動(dòng)，旨在通過(guò)解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰等難題，為放活農(nóng)村土地資源做準(zhǔn)備。時(shí)至今日，已有超過(guò)100個(gè)縣參與進(jìn)來(lái)。
“確權(quán)登記頒證，頒證和登記是個(gè)形式，核心是確權(quán)，如果繞開(kāi)確權(quán)去登記頒證，無(wú)非就是搞個(gè)形式而已。核心的問(wèn)題是長(zhǎng)久不變的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種什么權(quán)利?長(zhǎng)久是多久?能不能抵押?能不能轉(zhuǎn)讓?能不能交易?這些都需要確權(quán)來(lái)保障?！表n俊說(shuō)，“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)還沒(méi)有發(fā)育起來(lái)，我們不應(yīng)該強(qiáng)迫進(jìn)城的農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是也不能剝奪他放棄的權(quán)利，不能讓農(nóng)民一代、二代永遠(yuǎn)帶著承包權(quán)在城里，你得創(chuàng)造條件讓他實(shí)現(xiàn)他的承包權(quán)的價(jià)值，這是一項(xiàng)長(zhǎng)期的大工程?！?/FONT>
吉林省委財(cái)經(jīng)辦(農(nóng)辦)主任郭慶海坦言，在地方，土地權(quán)屬關(guān)系不清的問(wèn)題沒(méi)有從根本上解決，例如土地確權(quán)工作，已經(jīng)推進(jìn)了幾年，但各地情況復(fù)雜，很多地方并沒(méi)有積極性。土地確權(quán)需要法律依據(jù)，但目前并沒(méi)有給出法律上的支撐，特別是從流轉(zhuǎn)角度上需要明晰土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，但是現(xiàn)在還是模糊狀態(tài)。
集體土地征收是關(guān)乎農(nóng)村土地的另一大棘手問(wèn)題。為解決這一難題，醞釀已久的農(nóng)村土地改革重大舉措――與《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》休戚相關(guān)的土地管理法修正案草案在今年2月進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)審議，不過(guò)草案在一審中未予通過(guò)，根據(jù)今年的立法計(jì)劃，將是適時(shí)安排審議。這意味著，圍繞集體土地征收的補(bǔ)償仍存在較大爭(zhēng)議，短期內(nèi)或難平衡各方利益。而土地管理法的修訂將延期，也讓受制于上位法修改的《農(nóng)村集體土地征收條例》制定日程因此推遲。
--自由遷徙權(quán)：要?jiǎng)趧?dòng)力，更要?jiǎng)趧?dòng)者
中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)中國(guó)農(nóng)村政策研究中心教授劉奇用六個(gè)“最”來(lái)描述農(nóng)民工，即人類(lèi)歷史上規(guī)模最大的群體，在最短的時(shí)間內(nèi)融入最沒(méi)有準(zhǔn)備的城市，用最廉價(jià)的勞動(dòng)力承擔(dān)起規(guī)模最大的制造業(yè)，生產(chǎn)出規(guī)模最多的廉價(jià)產(chǎn)品。
中國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提高，很大程度上來(lái)源于農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)。然而，為城市建設(shè)揮汗如雨的農(nóng)民工，始終被當(dāng)做城市的過(guò)客，得不到應(yīng)有的存在感。韓俊說(shuō)，城鄉(xiāng)二元體制下，城鎮(zhèn)化是“夾生”的、不徹底的。這種“夾生”的城鎮(zhèn)化，把農(nóng)村青壯年的黃金時(shí)間留在了城里，卻把他們的養(yǎng)老與醫(yī)療保障扔了出去。
“對(duì)于自由遷徙權(quán)，今年的政府工作報(bào)告已經(jīng)基本講出來(lái)了。雖然我們的憲法里沒(méi)有講自由遷徙權(quán)，但現(xiàn)在的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家說(shuō)公民沒(méi)有這個(gè)權(quán)利?！表n俊表示。
中國(guó)改革基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)王小魯說(shuō)：“一個(gè)時(shí)期以來(lái)我們一直在講中國(guó)到了劉易斯拐點(diǎn)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力越來(lái)越少了。甚至說(shuō)吸收得差不多了，未來(lái)不會(huì)有大量的剩余勞動(dòng)力繼續(xù)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。然而是不是這種情況?農(nóng)村勞動(dòng)力資源是不是已經(jīng)枯竭了，如果我們看官方統(tǒng)計(jì)的話，中國(guó)農(nóng)村還有6億多人，有接近4億的勞動(dòng)力，怎么會(huì)出現(xiàn)劉易斯拐點(diǎn)?這個(gè)數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村還有大量的人口和大量的勞動(dòng)力有待轉(zhuǎn)移?！?/FONT>
最近幾年，農(nóng)民工向家鄉(xiāng)和家鄉(xiāng)附近小城鎮(zhèn)回流的現(xiàn)象非常明顯，這與中西部地區(qū)的快速發(fā)展以及小城鎮(zhèn)發(fā)展是分不開(kāi)的，但小城鎮(zhèn)提供就業(yè)機(jī)會(huì)的潛力不應(yīng)該被過(guò)高估計(jì)。
“這種回流，在我看來(lái)相當(dāng)大的程度其實(shí)還是反映出現(xiàn)有的體制障礙?！蓖跣◆斦f(shuō)：“現(xiàn)在7億城鎮(zhèn)常住人口中，大約42%沒(méi)有城鎮(zhèn)戶口，仍然是轉(zhuǎn)移人口，沒(méi)有獲得城鎮(zhèn)社會(huì)保障。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局去年農(nóng)民工加入城鎮(zhèn)社會(huì)保障的有關(guān)調(diào)查顯示，醫(yī)療保障覆蓋率只有16%，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率只有8%，其他幾個(gè)保險(xiǎn)差不多都是20%以下。城鎮(zhèn)居民享受到的一系列福利待遇他們都享受不到?！?/FONT>
專(zhuān)家普遍表示，現(xiàn)行體制阻礙了農(nóng)民工的市民化，破解的辦法就是改革戶籍制度。
“必須改革戶籍制度，讓長(zhǎng)期在城市打工的農(nóng)民工逐步安家落戶?，F(xiàn)行的社保制度也需要改善，把大部分農(nóng)民納入到社保體系來(lái)，公共服務(wù)需要向均等化方向推進(jìn)，逐步解決轉(zhuǎn)移人口住房問(wèn)題、醫(yī)療問(wèn)題、子女教育問(wèn)題等等?！眲⑵嬲f(shuō)。
“面對(duì)繼續(xù)大量涌入城市的農(nóng)民工大軍，推進(jìn)其市民化是大勢(shì)所趨。最為重要的，是深化戶籍制度改革，吸納農(nóng)民工進(jìn)城落戶，賦予農(nóng)民更自由的遷徙權(quán)。”韓俊表示。
--金融共享權(quán)：人民幣只有一個(gè)版
中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局局長(zhǎng)焦瑾璞：有一個(gè)笑話說(shuō)，人民幣是不是分兩個(gè)版，城市版和農(nóng)村版。農(nóng)村的只能在農(nóng)村用，不能在城市流通。為什么錢(qián)在農(nóng)村地區(qū)留不下，資金都到了城市、到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方，是因?yàn)檗r(nóng)村產(chǎn)生效益的基礎(chǔ)比較弱。
盡管金融支農(nóng)的政策越來(lái)越多，力度也不斷加大，但由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承受能力較弱且缺乏有效抵押物，農(nóng)村金融板塊短缺的現(xiàn)象并未得到實(shí)際改善。農(nóng)民既難以從金融機(jī)構(gòu)獲取貸款，也難以享受便利的現(xiàn)代金融服務(wù)。焦瑾璞、韓俊等專(zhuān)家表示，若想實(shí)現(xiàn)人民幣在中國(guó)“只有一個(gè)版本”，必須啟動(dòng)農(nóng)村金融改革，從以下三方面入手：
第一，培育一批社區(qū)性、合作性的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。焦瑾璞表示，在農(nóng)村地區(qū)，除了要制定清晰的政策和指導(dǎo)原則之外，一定要多發(fā)展一些小微型金融機(jī)構(gòu)，比如社區(qū)類(lèi)的金融機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)應(yīng)具有更大的權(quán)利。小微型金融機(jī)構(gòu)完全可以放開(kāi)，允許民間資金進(jìn)入，并采取適當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)態(tài)勢(shì)，降低利率。一般來(lái)講，凡是民間金融比較活躍的地方，利率一般都高不到哪兒去，越是少的，越是控制的，利率越高。
第二，保障新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體投資需求。專(zhuān)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等一大批新型經(jīng)營(yíng)主體順勢(shì)興起，他們要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，就必須形成一定的規(guī)模，對(duì)資金的需求便也不斷增加。然而融資難嚴(yán)重制約了新型經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展壯大。土地流轉(zhuǎn)需要資金，農(nóng)資和勞動(dòng)力的投入需要資金，擴(kuò)大生產(chǎn)也需要資金。但由于缺乏抵押物、信用環(huán)境欠缺等因素，眼下農(nóng)民貸款難仍然普遍存在。記者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)農(nóng)戶的籌資方式主要靠找親友借，三五萬(wàn)應(yīng)應(yīng)急，也有一些農(nóng)戶不得已選擇借高利貸支撐。有心從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民盼望“和城里的小老板”一樣，能夠得到更多的資金支持。
第三，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)突破有期。2007-2011年，全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)累計(jì)保費(fèi)收入超過(guò)600億元，年均增速達(dá)85%，2012年則達(dá)到240.6億元。至此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)規(guī)模已躍居世界第二。然而，快速發(fā)展的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)模并未改變我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展仍處于起步階段的事實(shí)，商業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)作明顯不足。
3月1日，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》正式生效，成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保護(hù)傘。雖然推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制已在法律層面得到保障，但具體操作上，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展依然存在險(xiǎn)種少、賠付低等問(wèn)題。
寧夏回族自治區(qū)石嘴山市農(nóng)牧局局長(zhǎng)劉虎在接受記者采訪時(shí)表示，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付標(biāo)準(zhǔn)太低，比如小麥最高賠300元，水稻、玉米賠400元，但這是根據(jù)2000年農(nóng)業(yè)糧食作物的投入成本定下的，現(xiàn)在至少應(yīng)該翻一番。另外18個(gè)險(xiǎn)種太少了，希望多增加一些。
可見(jiàn)，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》撐起的這把傘，僅僅是彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律空白的第一步。
