編者按 新型城鎮(zhèn)化，是以人為核心的城鎮(zhèn)化。當(dāng)前，我國每年有1000多萬農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)化可以帶動巨大的消費和投資需求，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，其直接作用則是富裕農(nóng)民、造福人民。
但同時也要看到，城鎮(zhèn)化是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。如何解決失地農(nóng)民的后顧之憂？如何讓住上樓房的農(nóng)民變成真正的“市民”？各地在推進城鎮(zhèn)化的過程中普遍面臨著類似的具體問題。今日本報刊出記者發(fā)自江西省南昌縣的調(diào)查式報道，介紹當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化進程中如何讓農(nóng)民“失地不失利”的做法，敬請關(guān)注。
千百年來，中國農(nóng)民靠土地而依存。伴隨著新一輪的城鎮(zhèn)化浪潮，不少農(nóng)民失去了賴以生存的耕地和住所，他們該如何生活和養(yǎng)老呢？
一個縣拿出20多億元專款，讓所有失地農(nóng)民享受城鎮(zhèn)職工退休待遇；年輕人可以領(lǐng)著補貼去附近開發(fā)區(qū)上班；沒了村莊，農(nóng)民在現(xiàn)代化社區(qū)開始了新生活……。去年，江西省南昌市南昌縣完成了80.1萬平方米房屋的拆遷，騰出工業(yè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施等項目用地1.1萬畝，同時實施了針對失地農(nóng)民最為實惠的一系列政策。
家庭農(nóng)場的政策平衡點，就在積極穩(wěn)妥之間。積極者，要通過適度的土地集中讓種糧者有錢可賺。穩(wěn)妥者，這錢賺得讓大家服氣，不會造成新的資源分配不公。
出于這種考慮，家庭農(nóng)場的制度設(shè)計隱含了一些限制，譬如規(guī)模不宜太大、不鼓勵外來工商資本直接介入，農(nóng)場主不能當(dāng)“二傳手”等。但在務(wù)農(nóng)比較效益持續(xù)走低、農(nóng)村青壯年不再像父輩那樣留戀土地的大背景下，政府勢必要調(diào)動各種資源、手段來鼓勵留守者的種糧積極性。
這些資金補貼、政策扶持，在當(dāng)前甚至將來或許都必不可少。但要注意一點，這其實是在不觸及土地承包權(quán)的情況下調(diào)整了農(nóng)村的資源分配模式，一旦不能保護準(zhǔn)入公平，容易演變成對少數(shù)人的利益輸送。此外，在流轉(zhuǎn)年限等問題上也要把握好尺度，不要為了推進而勉強推進。
家庭農(nóng)場主的積極性是否生長在公平的原野上，和這些具體制度的設(shè)計息息相關(guān)。當(dāng)前各地的探索是否足夠積極穩(wěn)妥？請看本報記者來自安徽郎溪和上海松江的調(diào)查。
――編 者
如何維護準(zhǔn)入公平？
種植能人優(yōu)先，同時選拔過程透明，有退出機制
農(nóng)村最先接受“家庭農(nóng)場”這種新嘗試的人，往往是那些思維開放的經(jīng)濟能人。看到這些人成功了，其他人才會跟進。扶持大戶、利用能人的示范效應(yīng)，方便有效，容易形成政策慣性，這是對政策準(zhǔn)入公平的一個潛在挑戰(zhàn)。
上海松江區(qū)黃橋村村委會副主任陳繼明告訴記者，一開始推行家庭農(nóng)場時，上門做工作都很少有人申請，村里第一戶家庭農(nóng)場主反而是鄰村的農(nóng)機手張小弟。
“我們對家庭農(nóng)場經(jīng)營者有明確要求?！?松江區(qū)農(nóng)委主任封堅強說，準(zhǔn)入條件原本有一條規(guī)定，原則上為本村農(nóng)戶家庭。但在起始階段，要以鼓勵積極性為主。
封堅強告訴記者，為了進一步調(diào)動家庭農(nóng)場經(jīng)營者的生產(chǎn)及環(huán)保積極性，最近區(qū)里還在醞釀“改補為獎”，把原本針對所有家庭農(nóng)場主的一項補貼改為獎勵績效優(yōu)秀者。
看到家庭農(nóng)場挺賺錢，黃橋村也有人表示想種田。但是在新一輪經(jīng)營者選用時，先前表現(xiàn)突出的經(jīng)營者獲得了優(yōu)先續(xù)約權(quán)。
“你覺得村里的選拔公正嗎？”記者在村民王喜針家時，鄰居潘秋芳來串門了。潘秋芳一聽，心直口快地說：“他們有本事，當(dāng)然讓他們種嘍。種地挺辛苦，又有風(fēng)險，我們拿拿流轉(zhuǎn)費，不用操心了?！?/FONT>
陳繼明說，張小弟種的水稻畝產(chǎn)高達1250斤，“很多人聽了，都覺得自己有差距，再不提要田的事了?！?/FONT>
“都是鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的，誰有敬業(yè)精神，田種得好，農(nóng)機操作技能高，村民心里明明白白，作不得假。”松江區(qū)泖港鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心副主任梁榮說，選拔過程公開透明，有助于最大限度地達成共識。
準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、家庭農(nóng)場數(shù)量、經(jīng)營規(guī)模等，都以書面或張榜公示等方式告知村民。有意愿的農(nóng)戶提交書面申請材料后，村委會進行資格審核，再由本村老干部、老黨員、老隊長進行民主評定，擇優(yōu)選擇。
更重要的是，他們還議定了淘汰退出機制?！拔覀兠磕陮彝マr(nóng)場進行三次生產(chǎn)經(jīng)營管理考核，產(chǎn)量、農(nóng)田形象等都是考核內(nèi)容，不合格者淘汰，優(yōu)秀者優(yōu)先延期?！标惱^明說，經(jīng)營期間，農(nóng)場主每年要參加兩次專業(yè)培訓(xùn)，獲得相應(yīng)資格證書。
“去年腰涇村有名夏姓村民，申請了家庭農(nóng)場卻轉(zhuǎn)包給他人耕種。結(jié)果，合同期結(jié)束后，村民代表大會上，大家一致反對他再繼續(xù)經(jīng)營。”梁榮告訴記者。
在安徽郎溪縣，有條件當(dāng)家庭農(nóng)場主的，同樣只能是已有一些積累的村里能人。郎溪縣農(nóng)委經(jīng)管科科長嚴(yán)虎坦言，僅流轉(zhuǎn)土地一項就需要大量的資金，所以并不是隨便誰都能來當(dāng)農(nóng)場主。
“目前部分農(nóng)場主是自己與村民協(xié)商流轉(zhuǎn)土地，也有一些是鎮(zhèn)、村出面協(xié)調(diào)，現(xiàn)在郎溪縣成立了三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)，提供信息發(fā)布、價格指導(dǎo)、協(xié)議規(guī)范等服務(wù)。”
盡管郎溪縣也制定了詳細的家庭農(nóng)場準(zhǔn)入機制。不過，郎溪縣農(nóng)委主任包德平表示，目前對家庭農(nóng)場的規(guī)模要求主要還是設(shè)下限，當(dāng)然也不是說越大越好。他們更擔(dān)憂，家庭農(nóng)場能不能在市場上站穩(wěn)腳跟。
目前，郎溪縣有各類家庭農(nóng)場216個，絕大部分都是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在經(jīng)營。包德平說，如果有外來人員要到郎溪建立家庭農(nóng)場，只要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并符合相應(yīng)要求，當(dāng)?shù)夭]有特殊限制。
流轉(zhuǎn)年限多長為宜？
不宜太短也不宜太長，最好保留議價空間
家庭農(nóng)場理想的成長環(huán)境，當(dāng)然是城鎮(zhèn)化進展順利，越來越多的農(nóng)村人徹底轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，這樣農(nóng)村土地的相對集中就順理成章，也不會有后顧之憂。只是，這個過程有很多不確定性，甚至可能出現(xiàn)反復(fù)，因此確定土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和年限時有必要更審慎一些。
松江開始試點時，只簽1年合同。因為家庭農(nóng)場經(jīng)營者要求是自耕農(nóng)，不能當(dāng)“二傳手”轉(zhuǎn)包給他人耕種。隨著一些家庭農(nóng)場經(jīng)營能手的脫穎而出，在得到村民認可的基礎(chǔ)上，期限從1年放寬到3年，后來又有部分放寬到5年。
“今年考慮對會駕駛農(nóng)機的自耕農(nóng)延長至10年，以切實提高經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性?！痹谒山瓍^(qū)委書記盛亞飛的設(shè)想中，家庭農(nóng)場主就應(yīng)該像張小弟那樣，自己會操作農(nóng)機，成為真正的自耕農(nóng)，這樣能把政策補貼效益最大化。張小弟有3臺拖拉機、一臺收割機，政府補貼50%―70%。總價30萬元的收割機，他自己只掏了9萬元。除自己的200畝耕地外，他還承包了附近800畝地的農(nóng)機服務(wù)工作，僅此一項年收入約4萬元，加上種田收入，年凈收入近20萬元。
目前，松江機農(nóng)結(jié)合的家庭農(nóng)場主有140戶，計劃每年新增20%。隨著上了年紀(jì)的家庭農(nóng)場主逐漸面臨“退休”，年輕、有技術(shù)的家庭農(nóng)場經(jīng)營者將成為主力干將。
不過，松江暫時還不會把流轉(zhuǎn)期限一下子拉太長，還有一個現(xiàn)實問題要考慮，一旦經(jīng)濟形勢不好或者雙方收益懸殊，村民想要回土地只能悔約。家庭農(nóng)場主手中的地有三個“權(quán)利人”：所有權(quán)是集體的，承包權(quán)屬于被確權(quán)的村民，而經(jīng)營權(quán)是家庭農(nóng)場主的。
“在沒有明確法律規(guī)定的前提下，村委會作為中間方，有利于提升雙方信任度，避免因悔約產(chǎn)生矛盾?！狈鈭詮姳硎?。在法律層面，承包農(nóng)民的土地權(quán)被優(yōu)先保證，他們不想轉(zhuǎn)租的話，隨時可以索回土地，最多讓家庭農(nóng)場主收完地上的莊稼。
華東理工大學(xué)副教授、中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心主任熊萬勝認為，村委會的“貼身”管理和服務(wù)，對村民和家庭農(nóng)場經(jīng)營者來說，都是一劑重要的“潤滑劑”。
郎溪則一開始就把最低流轉(zhuǎn)年限定為5年。“這主要是為了保證經(jīng)營的規(guī)模性、連續(xù)性和穩(wěn)定性?！眹?yán)虎說。
記者發(fā)現(xiàn)，目前當(dāng)?shù)貙嶋H簽訂的土地流轉(zhuǎn)年限多集中在3到5年，10年以上的相對較少，尤其用于種植的土地年限都不算長。
“土地流轉(zhuǎn)年限不宜短也不宜長，短了難以保證農(nóng)場經(jīng)營的穩(wěn)定性，而長了農(nóng)民想拿回土地或者流轉(zhuǎn)價格上漲都不方便操作?！眹?yán)虎說，現(xiàn)在協(xié)議中一般都會注明流轉(zhuǎn)價格的議價條款，并非一成不變。
安徽省社科院博士顧輝認為，家庭農(nóng)場可以理解為當(dāng)前農(nóng)業(yè)的家庭經(jīng)營向公司化經(jīng)營的一個過渡，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化最終還是要走公司化經(jīng)營的道路，但農(nóng)業(yè)問題是一個國家經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性問題，其經(jīng)營形式無論現(xiàn)在還是將來也不可能模式完全統(tǒng)一，現(xiàn)階段應(yīng)該允許和鼓勵多種形式的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。
怎么把握扶持力度？
扶上馬送一程，但要避免惠農(nóng)政策被強勢群體擠占
有諸多內(nèi)在限制的家庭農(nóng)場，其經(jīng)濟活力一定程度上受到先天限制，在其成長初期，尤其需要一些政策和資金扶持。當(dāng)然，這種扶持不能喧賓奪主。
由于流轉(zhuǎn)成本偏高，松江區(qū)最初給家庭農(nóng)場主每畝補貼200元，隨著糧食收購價上升，調(diào)整為100―150元。封堅強表示，“改補為獎”之后，主要獎勵秸稈還田、機械直播、高產(chǎn)創(chuàng)建三個方面，“一項做得好就獎50元”。
盛亞飛認為，政府補貼的著眼點應(yīng)該是扶持農(nóng)業(yè)，而不是為了增加企業(yè)盈利。
松江更注重為家庭農(nóng)場提供全程服務(wù)。區(qū)里建立糧食種子繁育供應(yīng)基地，統(tǒng)一供種，使全區(qū)水稻良種覆蓋率達100%。全區(qū)還組建農(nóng)機專業(yè)合作社30家，為家庭農(nóng)場水稻生產(chǎn)提供全程機械化作業(yè)服務(wù)。建立農(nóng)資超市14家，并統(tǒng)一將防治農(nóng)藥送到村里……
而在融資渠道相對欠缺的郎溪，農(nóng)場主普遍面臨的還是資金難題。包德平表示，目前家庭農(nóng)場普遍抗風(fēng)險能力較弱，加上農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施還不完善，一旦遇上重大自然災(zāi)害，后果是毀滅性的。
正月初九，一場大雪壓塌了郎溪縣家庭農(nóng)場主李俊的浸種大棚?！澳壳氨ｋU只保稻、麥、能繁母豬，而對于這些設(shè)施并不承保，所以最怕自然災(zāi)害?！崩羁∠Ｍ麨檗r(nóng)民提供這方面的保障服務(wù)，“如果遇上惡劣災(zāi)害導(dǎo)致糧食絕收，即便保險能夠補貼每畝300元，人工工資加上流轉(zhuǎn)成本就足以把一個農(nóng)場主壓垮?！?/FONT>
“在政府推動下，郎溪縣建立了家庭農(nóng)場協(xié)會，成員已經(jīng)達到160多家，協(xié)會為家庭農(nóng)場提供技術(shù)指導(dǎo)、權(quán)益維護等幫助，同時為家庭農(nóng)場協(xié)調(diào)貸款，2012年共融資500多萬元，而今年有望達到3000萬元?！奔嫒渭彝マr(nóng)場協(xié)會秘書長的嚴(yán)虎說，郎溪已在醞釀有針對性的項目補貼和專項資金。
目前，郎溪對于家庭農(nóng)場經(jīng)營范圍的限定是以糧油為重點，圍繞當(dāng)?shù)夭枞~、水產(chǎn)、畜牧、蔬菜、水果、花卉等產(chǎn)業(yè)展開，并沒有嚴(yán)格為只能種糧。而且，目前家庭農(nóng)場種糧的收益并不高，在不發(fā)生自然災(zāi)害、沒有減產(chǎn)的前提下，每畝凈利潤不超過400元。
李俊說，家庭農(nóng)場主普遍種糧積極性不高，大多傾向于種經(jīng)濟作物或搞養(yǎng)殖。如果只考慮經(jīng)濟效益，會導(dǎo)致糧食種植面積收縮。
“保持一定的種糧面積，關(guān)系到糧食安全，所以國家要在提高糧價之外謀劃更好的增收辦法，目前通過優(yōu)良品種等技術(shù)手段要效益已經(jīng)接近飽和?！眹?yán)虎說。
記者采訪中發(fā)現(xiàn)，目前還存在一些農(nóng)業(yè)企業(yè)通過相關(guān)惠農(nóng)政策套取惠農(nóng)資金的問題。
一些企業(yè)改頭換面，改成農(nóng)業(yè)企業(yè)，在獲得相關(guān)補貼之后卻不用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；更有甚者，企業(yè)借家庭農(nóng)場的“殼”，獲得相關(guān)財政支持，而這些資金卻沒有一分錢投到家庭農(nóng)場。嚴(yán)虎說，“要避免惠農(nóng)政策被強勢群體擠占，出臺的相關(guān)政策就要更加可行、細致、明確，在操作層面更加具體。”
顧輝認為，無論在何種階段，農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，都應(yīng)該得到扶持。縱觀西方國家農(nóng)場的發(fā)展，如果沒有政府補貼，生存也非常困難。尤其是面臨大的自然災(zāi)害和疫情時，沒有政府的援手自身很難渡過難關(guān)。
