6月14日16點40分，河北省衡水桃城區(qū)彭杜鄉(xiāng)發(fā)生一起農(nóng)機(jī)事故。17點10分，桃城區(qū)農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理站兩名事故處理人員到達(dá)現(xiàn)場。一臺聯(lián)合收割機(jī)側(cè)翻在地，一名機(jī)手被后輪軋住，并已死亡，現(xiàn)場有大量血跡。事故處理人員隨即展開現(xiàn)場勘查，提取痕跡物證，并對證據(jù)進(jìn)行保全。經(jīng)向目擊者了解后初步認(rèn)定，該死亡機(jī)手為新立村村民王某，事故發(fā)生時，王某正在進(jìn)行地塊轉(zhuǎn)移，由于操作聯(lián)合收割機(jī)不當(dāng)，下坡時發(fā)生側(cè)翻，摔下機(jī)器后被后輪軋死。
經(jīng)調(diào)查，聯(lián)合收割機(jī)為該村村民李某所有，無牌，死者王某受雇于車主李某，有駕駛證。根據(jù)調(diào)查得到的證據(jù)及問詢筆錄等，事故處理人員制作了《農(nóng)機(jī)事故認(rèn)定書》，并送達(dá)當(dāng)事人，當(dāng)事人均無異議并一致要求桃城區(qū)農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理站進(jìn)行賠償調(diào)解。桃城區(qū)農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理站按照《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》確定李某賠償王某家屬25萬元，并制作了《農(nóng)機(jī)事故損害賠償調(diào)解書》，當(dāng)事人均無異議并簽字。隨后農(nóng)機(jī)事故處理人員制作《農(nóng)機(jī)事故結(jié)案報告書》并制作卷宗存檔。同時，根據(jù)《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理條例》第五十條規(guī)定，桃城區(qū)農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理站給予李某1800元罰款的行政處罰。
這是《辦法》施行以來河北省發(fā)生的第一起農(nóng)機(jī)死亡事故。
責(zé) 任 之 重
1990年，中國道路交通事故約25萬起，而2010年，全國共接報道路交通事故390多萬起。交通事故起數(shù)的大幅上升與我國汽車工業(yè)的發(fā)展不無關(guān)系。汽車多了，事故自然就會相應(yīng)增多，這是不爭的事實。
同理，近年來，隨著國家農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼等一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策的實施，農(nóng)民買農(nóng)機(jī)、用農(nóng)機(jī)的熱情日益高漲，我國農(nóng)業(yè)機(jī)械保有量呈快速增長之勢，以大中型拖拉機(jī)為例，截至2010年，全國大中型拖拉機(jī)390多萬臺，比2005年增長181%。隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械的大幅增加，農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)壓力增大。再加上農(nóng)業(yè)機(jī)械分布面廣，作業(yè)環(huán)境復(fù)雜，使用范圍涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后等各個方面，全國農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)形勢變得更加嚴(yán)峻。據(jù)了解，今年上半年，全國統(tǒng)計發(fā)生國家等級公路以外的農(nóng)機(jī)事故有442起，死亡47人，受傷211人，直接經(jīng)濟(jì)損失214.78萬元。與去年同期相比，事故起數(shù)、受傷人數(shù)和直接經(jīng)濟(jì)損失分別上升了33.94%、0.96%和32.46%，死亡人數(shù)下降了12.96%。
農(nóng)機(jī)行業(yè)是國家安全生產(chǎn)13個重點行業(yè)和領(lǐng)域之一，農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)是國家安全生產(chǎn)的重要組織部分。農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)機(jī)械化管理司司長宗錦耀在今年全國農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作座談會上就曾指出，雖然“十一五”期間農(nóng)機(jī)安全事故傷亡人數(shù)呈現(xiàn)逐年遞減趨勢，但事故總數(shù)和死亡人數(shù)仍比較多，同時，還有不少事故因私了等原因未能統(tǒng)計上報。卷簾機(jī)、微耕機(jī)、機(jī)動脫粒機(jī)、飼料粉碎機(jī)、插秧機(jī)、鍘草機(jī)等危及人身安全農(nóng)業(yè)機(jī)械的安全隱患大量存在，事故時有發(fā)生，嚴(yán)重威脅農(nóng)民的生命財產(chǎn)安全。因此，加大農(nóng)機(jī)安全工作力度，加強(qiáng)安全監(jiān)管，堅決遏制重特大農(nóng)機(jī)事故發(fā)生，確保農(nóng)機(jī)事故死亡率不超過“十二五”規(guī)劃的安全目標(biāo)，任務(wù)十分艱巨。
執(zhí) 法 之 困
《辦法》出臺伊始，農(nóng)業(yè)部有關(guān)負(fù)責(zé)人就“為什么要制定《辦法》”答記者問時，曾表示：《辦法》的出臺是為了更好地貫徹落實《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理條例》，履行國務(wù)院賦予的農(nóng)機(jī)安全監(jiān)督管理職責(zé)，及時、妥善地處理好農(nóng)機(jī)事故，維護(hù)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，目的是進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)機(jī)事故處理工作，維護(hù)農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)秩序，保護(hù)事故當(dāng)事人的合法權(quán)益，準(zhǔn)確有效分析事故原因，及時采取針對性的措施，消除事故隱患，遏制重特大農(nóng)機(jī)事故發(fā)生，保障安全發(fā)展。
“《辦法》是我們監(jiān)理人的執(zhí)法之依，是我們的尚方寶劍?！币晃欢嗄陱氖卤O(jiān)理工作的人員這樣形容《辦法》的出臺。盡管只是部門規(guī)章，法律位階并不高，但它畢竟明確賦予了監(jiān)理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)，給所有的監(jiān)理執(zhí)法人員吃了一顆“定心丸”?！啊掇k法》出臺前，沒有統(tǒng)一的農(nóng)機(jī)事故處理標(biāo)準(zhǔn)，事故處理程序不規(guī)范，不利于我們開展工作?！掇k法》出臺后，有了明確的農(nóng)機(jī)事故受理及處理各環(huán)節(jié)的規(guī)范要求，我們的工作開展就順利多了?！焙颖笔∞r(nóng)機(jī)安全監(jiān)理總站副站長史家益告訴記者。
但這顆“定心丸”并不是包治百病的“大力丸”。監(jiān)理人員的執(zhí)法之困并沒有因為一部規(guī)章的出臺而消除。
“《辦法》出臺時間尚短，影響還不是很大。有的監(jiān)理工作者甚至都沒有意識到它的重要性，觀念沒轉(zhuǎn)變過來?！笔芳乙娓嬖V記者，由于歷史等多方面的原因，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如公安交管部門等執(zhí)法單位，甚至一些監(jiān)理人員在執(zhí)法時都覺得底氣不足。
“我們沒有統(tǒng)一的執(zhí)法服裝，有時候會讓老百姓覺得我們不正規(guī)，得不到某些地方群眾的支持和認(rèn)可。”史家益認(rèn)為，如果可以像公安交管部門那樣有統(tǒng)一的執(zhí)法服裝，會讓監(jiān)理執(zhí)法顯得更規(guī)范些，也可以增強(qiáng)老百姓對監(jiān)理的認(rèn)知度。
權(quán)威性的不足，從百姓出了農(nóng)機(jī)事故后第一時間通知110而不是通知農(nóng)機(jī)監(jiān)理機(jī)構(gòu)，就可見一斑。大連市農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理所副所長姜蘭告訴記者，在今年4月份大連發(fā)生的一起農(nóng)機(jī)事故中，當(dāng)?shù)匕傩赵谙蚺沙鏊鶊蟀负蟛磐ㄖ?dāng)?shù)乇O(jiān)理所，等監(jiān)理所事故處理員到達(dá)現(xiàn)場時，派出所民警已做完了前期的勘查等工作，“現(xiàn)場照片都是人家派出所給的?！?/FONT>
農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)裝備手段的不足也是制約其執(zhí)法的因素之一。按《辦法》要求，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配備必需的人員和事故勘查車輛、現(xiàn)場勘查設(shè)備、警示標(biāo)志、取像設(shè)備、現(xiàn)場標(biāo)劃用具等裝備。在經(jīng)濟(jì)情況較好的地方，例如北京，就在全市配備了事故勘查箱、酒精檢測儀、激光測距儀、執(zhí)法記錄儀、破拆工具、手持GPS等農(nóng)機(jī)事故現(xiàn)場勘查設(shè)備，還邀請供應(yīng)商為農(nóng)機(jī)執(zhí)法人員講解各種設(shè)備的使用方法。其酒精檢測儀和執(zhí)法記錄儀已應(yīng)用于農(nóng)機(jī)執(zhí)法檢查活動中，執(zhí)法記錄儀和手持GPS也為“三夏、三秋”期間尋找秸稈焚燒地點提供了便利。但就全國而言，裝備的落后依然是常態(tài)。
“大連雖然早在2006年創(chuàng)建平安農(nóng)機(jī)活動中，為配合監(jiān)理機(jī)構(gòu)的規(guī)范化建設(shè)，配齊了勘查設(shè)備，但是勘查車輛卻依然無法滿足相關(guān)要求?！苯m告訴記者。
而在河北省，169個基層縣級監(jiān)理站，有固定檢測設(shè)備的就只有5個，有移動檢測設(shè)備的也只有50個，有的地方甚至停留在“手摸腳踹”的原始檢測階段。史家益無奈地表示：“對農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)投入的不足，使得監(jiān)理裝備手段無法滿足《辦法》規(guī)定的事故勘查、鑒定需要?！?/FONT>
對于一部新出臺法規(guī)的執(zhí)行來說，最大的困難在于，初期的執(zhí)法都需要在摸索中進(jìn)行，缺少可以參照比對的案例。相關(guān)配套制度的不完善，相關(guān)規(guī)定的一般化，都使得具體執(zhí)行者在實際操作中倍感困惑。
“《辦法》出臺后，相關(guān)的事故處理文書規(guī)范并沒有隨之出臺，我們在結(jié)案時用的文書格式還是農(nóng)業(yè)部征求意見稿中的?！笔芳乙娓嬖V記者。
除此之外，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的缺失，使得各地在做農(nóng)機(jī)事故鑒定時缺乏有效的參考依據(jù)。姜蘭告訴記者，在4月份大連市發(fā)生的農(nóng)田作業(yè)事故中，肇事機(jī)械為旋耕機(jī)，而目前國家缺乏相關(guān)的安全使用標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)機(jī)事故處理人員做事故鑒定時，缺乏明確有效的依據(jù)，導(dǎo)致當(dāng)事人一方對鑒定結(jié)果提出了異議。
“《辦法》只是對事故處理程序做出了一般規(guī)定，具體操作時，比如涉及到賠償時，賠多少，怎么賠，都要考驗農(nóng)機(jī)事故處理人員的法律水平?！苯m說。
“案例太少，我們執(zhí)行過程中連個參考的都沒有。也希望兄弟省份間可以多交流，這樣彼此可以有個參考借鑒。”史家益說。
宣 貫 之 難
《辦法》施行半年，當(dāng)記者問王勇這位干了十幾年農(nóng)機(jī)的合作社理事長時，他表示聽說過新出臺的《辦法》?！暗绻覀兒献魃鐧C(jī)器出了事，第一時間還是會打電話給派出所，至少警察來了能穩(wěn)住雙方，防止事故雙方斗毆什么的?！蓖跤抡f，只有公安到了現(xiàn)場，他們才放心。
至于《辦法》的具體內(nèi)容，王勇也不是很清楚?！罢f實話，安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)一直在宣傳，又發(fā)光盤，又送傳單的，但我們機(jī)手拿到后也不怎么看。尤其是農(nóng)忙時候，就更顧不上了。”王勇表示，希望有關(guān)部門可以在農(nóng)閑時節(jié)把機(jī)手召集起來，“透徹”“系統(tǒng)”地講講安全法規(guī)，說說安全技術(shù)。
對此，史家益表示，可能有些地方宣傳貫徹做得不到位。但就河北省來說，自《辦法》出臺后，就始終高度重視宣傳工作，印制《辦法》單行本50000余冊發(fā)放到農(nóng)機(jī)監(jiān)理人員和機(jī)手手中，并在全省開展的“平安農(nóng)機(jī)創(chuàng)建”“安全生產(chǎn)年”等活動中和“三夏”“三秋”農(nóng)忙季節(jié)下文要求各市加大宣傳貫徹《辦法》的力度，河北省監(jiān)理總站還在開展“下基層服務(wù)”活動中，到衡水市桃城區(qū)和石家莊新樂市宣傳《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理條例》和《辦法》。上半年，全省懸掛宣傳條幅、標(biāo)語2656幅，現(xiàn)場接受群眾咨詢22415人次，發(fā)放宣傳材料81600份，共出動宣傳車386部次，廣播電視宣傳310次。
“石家莊鹿泉市在3月份的時候每天都出動流動宣傳車，深入鄉(xiāng)村地頭，用大喇叭廣播《辦法》。在鹿泉市老百姓對《辦法》的認(rèn)知度，對監(jiān)理的認(rèn)可度都相當(dāng)高?！笔芳乙嬲J(rèn)為，只要加強(qiáng)宣傳工作，深入到基層一線，《辦法》總有一天可以深入人心。但從知道《辦法》到理解并貫徹運用，尚有一段路要走。
除了對機(jī)手的宣貫，對執(zhí)法者――尤其是一線監(jiān)理人員的宣貫也是《辦法》執(zhí)行之重難點。
“監(jiān)理隊伍建設(shè)亟需提升?！笔芳乙娓嬖V記者，河北省監(jiān)理機(jī)構(gòu)職能調(diào)整后，目前省市縣三級監(jiān)理機(jī)構(gòu)實有在編2240人，平均每監(jiān)理單位約12人。有職稱的大約占一半。全省事故處理員僅18人。
對此，河北省專門研究，計劃制定農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理系統(tǒng)人員培訓(xùn)規(guī)劃，爭取在“十二五”期間完成一次全省初任監(jiān)理人員、考驗員、檢驗員、事故處理員、證照業(yè)務(wù)員和信息員的系統(tǒng)培訓(xùn)工作，初步培養(yǎng)和建立起一支既有專業(yè)知識、又具備崗位資質(zhì)的考驗員、檢驗員、事故處理員、證照業(yè)務(wù)員和信息員隊伍，之后，每兩年開展一次復(fù)訓(xùn)工作。
其他省市也都積極行動起來，北京市結(jié)合《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理條例》《農(nóng)業(yè)機(jī)械事故處理辦法》等，邀請北京市公安交管局事故處的有關(guān)專家，對各區(qū)縣農(nóng)機(jī)監(jiān)理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和執(zhí)法人員進(jìn)行農(nóng)機(jī)事故處理業(yè)務(wù)培訓(xùn)。主要講授農(nóng)機(jī)事故處理的一般程序、事故現(xiàn)場勘查設(shè)備的使用、事故現(xiàn)場勘驗照相、事故現(xiàn)場圖繪制、事故痕跡物證的勘驗、現(xiàn)場勘查筆錄和詢問筆錄制作、檢驗與鑒定、事故逃逸案的調(diào)查、事故責(zé)任認(rèn)定與追究、事故處理案卷文書制作等內(nèi)容。希望以此加深監(jiān)理人員對農(nóng)機(jī)事故處理工作的了解和認(rèn)識，增強(qiáng)其處理農(nóng)機(jī)事故的能力，指導(dǎo)其科學(xué)、規(guī)范地開展農(nóng)機(jī)事故處理工作。
據(jù)悉，截至記者發(fā)稿之日，《農(nóng)業(yè)機(jī)械事故處理文書規(guī)范（試行）》正式印發(fā)，并于10月1日起正式施行。文件對文書制作的基本要求、具體的文書制作、文書歸檔及管理等做出了明確規(guī)定。至此，困擾監(jiān)理人員半年之久的文書制作規(guī)范問題得以解決。
