在封建土地關(guān)系下，耕地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)。土地不僅為所有者提供基本需求保障，還可以租給他人，獲得地租。最早人們視地租為“土地耕種者的收獲除去成本之后的剩余”，后又認為地租是“農(nóng)產(chǎn)品價格提高的結(jié)果”。在今天看來，從經(jīng)濟學意義上解釋地租，似乎很多現(xiàn)象是難以解釋的。

當今社會，耕地不再是個人發(fā)財?shù)氖侄?，而是一個國家實現(xiàn)農(nóng)業(yè)安全的保證。我們國家實行最嚴格的耕地保護制度，劃定了基本農(nóng)田，實行農(nóng)地用途管制制度。因此，耕地不是一般意義的商品，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品也不是一些人想象的那樣可以任意由市場調(diào)節(jié)。國際上對農(nóng)業(yè)安全有個定義：在一個國家內(nèi)部，任何人在任何時候都買得起，也買得到足夠的農(nóng)產(chǎn)品。這個任何人，當然包括窮人，首先是窮人買得起。這就限制了農(nóng)產(chǎn)品作為商品生產(chǎn)的特征。當農(nóng)產(chǎn)品供小于求時，國家會動用一切手段，通過進口、不惜成本投入、限制消費等措施，保障老百姓的基本需求。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者想通過農(nóng)業(yè)獲得暴利既不可能，也不被允許。任何一個國家，對主要農(nóng)產(chǎn)品的價格都不會放任自由，這是農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)最本質(zhì)的區(qū)別。

農(nóng)民與耕地，或者農(nóng)民與農(nóng)業(yè)的關(guān)系，是目前最為復(fù)雜的認識領(lǐng)域。土地對農(nóng)民來說有兩層意義：一層含義是農(nóng)民對耕地的義務(wù)與責任。即農(nóng)民具有把耕地利用好、保護好，為國家生產(chǎn)出符合需要的農(nóng)產(chǎn)品的義務(wù)與責任；因此，不允許荒蕪和改變土地的用途，不使土地肥力下降，不破壞耕地。當然，更不允許制造糧食短缺，哄抬糧價。為了補償農(nóng)民因盡義務(wù)和責任而付出的成本或受到的損失，各國普遍的措施是給農(nóng)民補貼。在農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品性質(zhì)下（當然也可以延伸為農(nóng)地的公益性），沒有政府補貼，農(nóng)民是難以獲得社會平均收入的。因此，也就不存在傳統(tǒng)經(jīng)濟學“剩余價值”與“提高價格”意義的地租。第二層含義是耕地對農(nóng)民的意義。耕地對農(nóng)民的意義不在于其財產(chǎn)意義，而是對農(nóng)民生活的保障，這是比任何財產(chǎn)都重要而穩(wěn)定的保障，是最基礎(chǔ)的保障。也是為農(nóng)民提供穩(wěn)定的生活來源，或理解為穩(wěn)定的就業(yè)途徑。有了地，農(nóng)民就有了基本生活來源。如果要給失地農(nóng)民補償，不是獲得所謂類似地租的財產(chǎn)收入，而是要提供穩(wěn)定就業(yè)、養(yǎng)老與生活保障，避免出現(xiàn)“有錢的窮人”。

農(nóng)民與耕地的關(guān)系在錯誤認識指導(dǎo)下被人為隔離開了。一方面主張耕地的財產(chǎn)權(quán)，致使流轉(zhuǎn)租金不斷提高，使土地經(jīng)營者經(jīng)營農(nóng)業(yè)難以為繼，傷害農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的積極性。要維持高地租條件下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，政府要付出巨大代價。另一方面，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的口號下，常常發(fā)生強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)耕地的現(xiàn)象，給農(nóng)民地租作為補償，致使農(nóng)民處于無保障或保障不足狀態(tài)。以上無論哪一種狀態(tài)都是對農(nóng)業(yè)、對農(nóng)民不利的。

要把農(nóng)用地流轉(zhuǎn)放在農(nóng)業(yè)的公共產(chǎn)品視角下考慮，需要處理好以下問題。

首先，不要過分強調(diào)渲染耕地的財產(chǎn)權(quán)利，耕地對承包者來說是權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。承包者對耕地數(shù)量、質(zhì)量的保護義務(wù)并不能因承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離而喪失，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的目的不在于讓農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收益，而在于充分利用土地，確保國家農(nóng)業(yè)安全。也為農(nóng)民留下一條返鄉(xiāng)的路，有利于社會的穩(wěn)定與和諧。要建立土地的退出機制，那些已融入城市的耕地承包者，可把土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)一并流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。失去農(nóng)業(yè)勞動能力的老年人，可以通過建立完善的社會保障而放棄土地。農(nóng)業(yè)經(jīng)營者不應(yīng)為流轉(zhuǎn)土地付出額外的費用，這樣才能保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正常進行。對于那些主要依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得收入的農(nóng)戶，還沒有穩(wěn)定非農(nóng)收入，沒有完善的社會保障條件的農(nóng)戶，不能以任何理由強迫其流轉(zhuǎn)出土地。

其次，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)主要表現(xiàn)在土地轉(zhuǎn)變用途過程中，而不是流轉(zhuǎn)過程。當土地轉(zhuǎn)變用途，農(nóng)民在沒有獲得其他就業(yè)機會時失去土地，應(yīng)該獲得足夠的財產(chǎn)權(quán)保障，這種財產(chǎn)權(quán)益本質(zhì)上是對失地農(nóng)民就業(yè)、生活、養(yǎng)老、醫(yī)療等保障的補償。2014年中央一號文件指出，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。片面強調(diào)耕地流轉(zhuǎn)獲利的觀點會導(dǎo)致：傷害了農(nóng)民的利益，以為農(nóng)民可以獲得眼前的財產(chǎn)收益就理直氣壯地制造失地農(nóng)民，農(nóng)民獲得的收益難以彌補失去耕地而帶來的損失，由此失去了承包地的發(fā)展權(quán)及其可持續(xù)的保障，為社會安全留下隱患；傷害了農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，致使他們付出過高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，以至于挫傷了農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性；傷害了國家的農(nóng)業(yè)安全，是規(guī)模經(jīng)營非農(nóng)化以及流轉(zhuǎn)后荒蕪與閑置的重要原因。為此，對無人耕種的土地采用政府購買承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的方式，由農(nóng)業(yè)經(jīng)營者無償使用土地是一條可行的路徑。

第三，通過流轉(zhuǎn)形成家庭農(nóng)場有助于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在眾多的土地流轉(zhuǎn)方式中，流轉(zhuǎn)給自己的親戚、朋友、鄰里等，成本最低。這種流轉(zhuǎn)是自然發(fā)生，自發(fā)形成，自愿流轉(zhuǎn)的，因此，比政府主導(dǎo)的高速度、大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)更有利于社會穩(wěn)定。

研究表明，流轉(zhuǎn)給農(nóng)民，進而形成家庭農(nóng)場最有利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。家庭農(nóng)場規(guī)模是適度的規(guī)模經(jīng)營，有助于激發(fā)家庭農(nóng)場對科技等的需求，便于構(gòu)建可持續(xù)農(nóng)業(yè)的制度保證。家庭農(nóng)場經(jīng)營成本低，是對農(nóng)業(yè)貢獻最有效的組織形式。政府通過扶持、引導(dǎo)土地向家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)應(yīng)該成為未來農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向。

流轉(zhuǎn)出土地農(nóng)民應(yīng)該獲得適當補償，但應(yīng)該是政府對農(nóng)民保護耕地的補償。但是，這樣的收入不是地租性質(zhì)的收益，流轉(zhuǎn)耕地不是為土地流轉(zhuǎn)的承讓者提供發(fā)財?shù)墓ぞ?，而是由承讓者繼續(xù)履行農(nóng)業(yè)安全的義務(wù)。因此，不該由土地流轉(zhuǎn)的承讓者負擔流轉(zhuǎn)成本。