導(dǎo) 讀

盡管我國在與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地相關(guān)的許多領(lǐng)域已經(jīng)形成了一些相關(guān)的法規(guī)、政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，但總體上來看還十分不完善，更缺乏體系，操作性也比較差，這是近年來農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題時有發(fā)生的重要原因之一，這種現(xiàn)狀急需改變。

本文回顧了我國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全領(lǐng)域法規(guī)和政策的現(xiàn)狀，并在借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了強(qiáng)化我國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全法規(guī)和政策的建議。

應(yīng)形成完整的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全的法規(guī)和政策體系，在這一體系下，應(yīng)重點(diǎn)解決預(yù)防土壤污染、對受污染土壤進(jìn)行修復(fù)以及建立預(yù)警和應(yīng)急體系等幾個關(guān)鍵問題。要明確責(zé)任主體，明確政府、企業(yè)、個人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，同時加強(qiáng)各級環(huán)境監(jiān)測和相關(guān)信息收集、發(fā)布的數(shù)據(jù)支撐能力。

文/王學(xué)軍(北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院 教授 ) 龍文靜

來源：農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境 微信公號（微信號nyzyyhj）

農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地是影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要源頭，近年來，我國因產(chǎn)地污染導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不安全的事件時有發(fā)生，不僅危害人民群眾身體健康，也直接影響到我國經(jīng)濟(jì)和社會的整體發(fā)展 。

從全球來看，自20 世紀(jì)人口急速增長和工業(yè)化進(jìn)程加快以來，為了更多地增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出，人們開墾了大量的土地，使用了更多的農(nóng)藥和化肥，加之工業(yè)污染日趨嚴(yán)重，對農(nóng)田環(huán)境造成了極大的破壞。

據(jù)估計，中國受污染的耕地約有 1.5 億畝占 18億畝耕地的 8.3%，也有很多關(guān)注中國土壤污染的專家認(rèn)為此數(shù)據(jù)小于業(yè)內(nèi)普遍的預(yù)估。

總體來看，中國土壤環(huán)境質(zhì)量不容樂觀，長三角、珠三角、京津冀、遼中南和西南等地區(qū)的土壤污染面積較大，損害公眾健康的環(huán)境問題仍然比較突出 。近年來，重金屬污染事件呈高發(fā)態(tài)勢 ，由于污灌、金屬礦開采與冶煉、加工引起的土壤重金屬污染已相當(dāng)嚴(yán)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所致的土壤污染也較突出。

良好的法規(guī)、政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)是維護(hù)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全的關(guān)鍵因素之一，我國現(xiàn)行有關(guān)土壤污染防治和農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全的法律法規(guī)包括環(huán)境保護(hù)法、農(nóng)業(yè)法、土地管理法、礦產(chǎn)資源法、水土保持法、水法、水污染防治法、基本農(nóng)田保護(hù)條例，以及大氣污染防治法、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法等。

此外，近年來我國還出臺了一系列與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全相關(guān)的政策、規(guī)劃以及標(biāo)準(zhǔn)等。但這些法規(guī)、政策、規(guī)劃以及標(biāo)準(zhǔn)相對分散且不成體系，缺乏針對性，彼此之間缺乏協(xié)調(diào)性，操作性不強(qiáng)，難以為真正解決我國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全問題提供良好幫助。

因此，急需在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加以完善和整合?；诖?，本文分析了我國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全領(lǐng)域的現(xiàn)狀及存在的問題，并通過借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，給出了相關(guān)的建議。

1、我國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全法規(guī)和政策的現(xiàn)狀及存在的問題

1.1 有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全的法律法規(guī)

我國現(xiàn)行法律中有一些與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全相關(guān)的原則性規(guī)定，例如， 《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第三章第二十條規(guī)定： “各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理利用化肥、農(nóng)藥及植物生長激素”。

該法第五章第四十四條規(guī)定： “違反本法規(guī)定，造成土地、森林、草原、水、礦產(chǎn)、漁業(yè)、野生動物等資源破壞的，依照有關(guān)法律的規(guī)定承擔(dān)法律責(zé)任”。上述規(guī)定是原則性要求，需要下位法規(guī)的更詳細(xì)規(guī)定才能得以有效的實(shí)施。

《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第八章“農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)保護(hù)”中也對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全管理做了一些規(guī)定，如第五十八條規(guī)定： “農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織應(yīng)當(dāng)保養(yǎng)耕地，合理使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜，增加使用有機(jī)肥料，采用先進(jìn)技術(shù)，保護(hù)和提高地力，防止農(nóng)用地的污染、破壞和地力衰退?？h級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)采取措施，支持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)，并對耕地質(zhì)量進(jìn)行定期監(jiān)測”。

除上述法律之外， 《中華人民共和國土地管理法》第三十五條也規(guī)定： “各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，維護(hù)排灌工程設(shè)施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地”。但這些規(guī)定仍比較原則，缺乏具體的實(shí)施程序和法律責(zé)任要求 。

土壤環(huán)境保護(hù)法已經(jīng)列入了第十二屆全國人大的五年立法計劃，立法工作取得了積極進(jìn)展，成立了由環(huán)保部牽頭，國家發(fā)改委、國土資源部、工信部、農(nóng)業(yè)部、住建部、科技部、國家衛(wèi)計委等部門參加的土壤環(huán)境保護(hù)法起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組和工作組，以及由環(huán)境法和土壤環(huán)境專家組成的專家組，初步形成了土壤環(huán)境保護(hù)法（草案）。

立法的主要內(nèi)容將包括耕地和集中式飲用水水源地土壤環(huán)境的保護(hù)、土壤污染物來源控制、受污染土壤環(huán)境風(fēng)險管控以及土壤污染治理與修復(fù)等。該法將對我國土壤環(huán)境保護(hù)發(fā)揮關(guān)鍵性作用。

近期環(huán)境保護(hù)法修訂草案經(jīng)歷了三輪審議，修訂過程中也關(guān)注了土壤環(huán)境問題。三審中提交的環(huán)境保護(hù)法修訂草案對土壤環(huán)境保護(hù)問題作出原則規(guī)定：“國家建立土壤環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測、評估和修復(fù)制度”，預(yù)計該法有可能于 2014 年通過。

《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》是有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全管理的一個重要法規(guī)。2006 年該辦法作為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法的配套管理辦法開始實(shí)施。該辦法共 6 章 27 條，這 6 章分別為：總則、產(chǎn)地監(jiān)測與評價、禁止生產(chǎn)區(qū)劃定與調(diào)整、產(chǎn)地保護(hù)、監(jiān)督檢查和附則，在我國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地保護(hù)方面進(jìn)行了積極而有成效的開拓與創(chuàng)新。

該辦法的核心制度是禁止生產(chǎn)區(qū)的管理制度，從農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地上嚴(yán)格杜絕農(nóng)業(yè)污染的發(fā)生，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，這其中包括禁止生產(chǎn)區(qū)的劃定及其法律效力、調(diào)整與環(huán)境恢復(fù)等方面的內(nèi)容。

該辦法第八條和第九條分別規(guī)定了劃定禁止生產(chǎn)區(qū)的實(shí)體條件和劃定程序。該辦法不允許任何單位和個人向農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地傾倒“三廢”及其他各種有毒有害物質(zhì)，不允許在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地中堆放、儲存、處置工業(yè)固體廢物。

此外，禁止使用國家明令禁止、淘汰或者未經(jīng)許可的農(nóng)業(yè)投入品，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者還應(yīng)當(dāng)及時履行清除農(nóng)用薄膜、農(nóng)業(yè)投入品包裝物的義務(wù) 。該辦法的頒布實(shí)施使我國第一次有了比較詳細(xì)的專門針對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全的管理辦法。

1.2 有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全的政策和規(guī)劃

關(guān)注我國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全的近期政策走向，必須了解黨的十八屆三中全會的一些新提法。

三中全會提出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。要穩(wěn)定和擴(kuò)大退耕還林、退牧還草范圍，調(diào)整嚴(yán)重污染和地下水嚴(yán)重超采區(qū)耕地用途，有序?qū)崿F(xiàn)耕地、河湖休養(yǎng)生息。

習(xí)近平總書記提出的對山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是值得關(guān)注的一個重要觀點(diǎn)，對未來農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全建設(shè)提出了新的思路。

他提出，山水林田湖是一個生命共同體，用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律。種樹的不能只管種樹、治水的不能只管治水、護(hù)田的不能單純護(hù)田，應(yīng)由一個部門負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責(zé)。這一思路要求現(xiàn)行的管理體制和管理方式必須進(jìn)行改革。

2014 年中央一號文件提出，建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機(jī)制，逐步讓過度開發(fā)的農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息，強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展，加大生態(tài)保護(hù)建設(shè)力度。

一號文件的一個亮點(diǎn)，就是提出要開展農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息試點(diǎn)，有計劃、分步驟地推進(jìn)土壤污染的治理與修復(fù)。對那些污染嚴(yán)重、生態(tài)脆弱、資源環(huán)境壓力大的耕地，該改種的就改種，該治理的就治理，該退耕的就退耕。

在休養(yǎng)生息試點(diǎn)方面，主要安排了 3 項(xiàng)工作：

一是啟動重金屬污染耕地修復(fù)試點(diǎn)，通過財政獎補(bǔ)、結(jié)構(gòu)調(diào)整等綜合措施，支持受污染的耕地逐步改種轉(zhuǎn)作；

二是實(shí)施新一輪退耕還林還草，從 2014 年起，在陡坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地、重要水源地逐步實(shí)施；

三是開展實(shí)地生態(tài)效益補(bǔ)償和退耕還濕、華北地下水超采漏斗區(qū)綜合治理試點(diǎn)。

2013 年國務(wù)院印發(fā)了《近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排》，該文件對近期我國土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理的工作目標(biāo)、主要任務(wù)、保障措施等進(jìn)行了安排，提出了嚴(yán)格控制新增土壤污染、確定土壤環(huán)境保護(hù)優(yōu)先區(qū)域、強(qiáng)化被污染土壤的環(huán)境風(fēng)險控制、開展土壤污染治理與修復(fù)、提升土壤環(huán)境監(jiān)管能力、加快土壤環(huán)境保護(hù)工程建設(shè)等主要任務(wù)。

該工作安排在一些具體問題的解決方面提出了有針對性的措施，例如，關(guān)于土壤修復(fù)的資金問題，提出：

要按照“誰污染、誰治理”的原則，督促企業(yè)落實(shí)土壤污染治理資金；按照“誰投資、誰受益”的原則，充分利用市場機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵社會資金投入土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理；中央財政對土壤環(huán)境保護(hù)工程中符合條件的重點(diǎn)項(xiàng)目予以適當(dāng)支持；完善有利于土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收、信貸、補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)政策；研究制定土壤污染損害責(zé)任保險，鼓勵有機(jī)肥生產(chǎn)和使用、廢舊農(nóng)膜回收加工利用等。

目前國家正在準(zhǔn)備推出《土壤環(huán)境保護(hù)行動計劃》，這將是繼《大氣污染防治行動計劃》之后的又一個重要行動計劃。由于土壤問題治理難度大、周期長，所需投資將非常巨大。

該行動計劃將綜合運(yùn)用中央政府、地方政府與企業(yè)力量，通過市場機(jī)制推動土壤污染治理，制定激勵機(jī)制，吸引公眾參與。此外，國家和地方的各級農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門在“十一五”、 “十二五”規(guī)劃中也有相應(yīng)的與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全相關(guān)的安排。

1.3 存在的問題

這些法律法規(guī)、政策、規(guī)劃，加之相關(guān)土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等，都直接或間接地對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境管理進(jìn)行了規(guī)范，在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)管等方面起到了一定的積極作用，但是也存在著一定的問題。

第一，目前還沒有形成比較完整的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全法規(guī)體系，作為產(chǎn)地環(huán)境安全重要基礎(chǔ)的土壤污染防治法尚未完成立法工作。

由于現(xiàn)有相關(guān)的各法規(guī)都有自己的立法宗旨和保護(hù)對象，其中關(guān)聯(lián)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地保護(hù)的規(guī)定也就各有側(cè)重，從而造成產(chǎn)地保護(hù)對象的分散和解釋的零亂，也導(dǎo)致了產(chǎn)地保護(hù)司法的功能性偏差 。

特別是產(chǎn)地環(huán)境安全不僅涉及土壤安全，也涉及地表水、地下水、大氣等介質(zhì)，是全方位的，而現(xiàn)有的法規(guī)和政策體系尚不能全面覆蓋上述領(lǐng)域；

第二，有效的政策措施不足，特別是市場化機(jī)制較少。

在土壤環(huán)境保護(hù)和修復(fù)治理等方面，資金投入不足，土壤污染防治只能在局部地區(qū)和較小范圍內(nèi)開展，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地的污染源控制也不足；

第三，法律法規(guī)的可操作性差，大多只是對相關(guān)問題進(jìn)行了籠統(tǒng)的規(guī)定，缺乏具體的要求和處罰措施，執(zhí)法主體和權(quán)責(zé)的劃分不明確，所以在實(shí)際操作中作用性不強(qiáng)；

第四，法律法規(guī)、政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)之間缺乏良好的銜接，環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、國土資源等部門的管理職責(zé)之間缺乏良好的銜接，體制不順導(dǎo)致管理效率低下；

第五，政策法規(guī)的實(shí)施保障不足，缺乏產(chǎn)地安全的預(yù)警和應(yīng)急體系，監(jiān)管和監(jiān)測能力不足。

《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》也存在一定的不足之處，主要表現(xiàn)為法律責(zé)任不夠明確，尤其是對農(nóng)業(yè)行政管理部門自身法律責(zé)任的規(guī)定不夠明確，行政管理手段過于單一化，處罰手段過于依賴于經(jīng)濟(jì)處罰，而且對于一些對產(chǎn)地安全有著嚴(yán)重危害的行為缺少有效的管理與監(jiān)督機(jī)制，這在一定程度上影響了該辦法的實(shí)施效果。

產(chǎn)地安全管理的法律依據(jù)和執(zhí)法主體不夠明確，這使得該辦法在實(shí)施方面存在著一定難度。在污染控制方面，側(cè)重了污染的治理而對于源頭的控制力度不夠。

此外，關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、修復(fù)的資金等問題缺乏相應(yīng)的規(guī)定，這使得該辦法不能很好地解決實(shí)踐中出現(xiàn)的諸多問題。

嚴(yán)格說，標(biāo)準(zhǔn)是法律法規(guī)體系中的一個組成部分。對于農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量而言，涉及的標(biāo)準(zhǔn)很多，鑒于有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)問題有另文闡述，本文不做詳細(xì)討論。

目前我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體系并不能滿足農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理的需要，已有產(chǎn)地土壤環(huán)境質(zhì)量的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)如無公害產(chǎn)地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、綠色食品基地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等都是以國家《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 15618—1995）為依據(jù)制定的，這一標(biāo)準(zhǔn)體系也是目前開展產(chǎn)地土壤環(huán)境質(zhì)量評價的主要依據(jù)。

這個1995 年出臺并沿用至今的標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在土壤環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀 。十幾年來，土壤環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，除了重金屬，持久性有機(jī)污染物等其他問題也十分嚴(yán)重，因此急需出臺新的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

還應(yīng)注意的是，合理的體制安排是這些法規(guī)、政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)得以有效實(shí)施的關(guān)鍵因素。

目前，我國與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全相關(guān)的管理部門眾多，權(quán)利和義務(wù)的界定不是很清晰，內(nèi)耗現(xiàn)象嚴(yán)重。除了政府之外，企業(yè)與個人所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任也界定不清楚。

在支持農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全法規(guī)、政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)科學(xué)研究和數(shù)據(jù)積累方面，也存在著許多問題，主要體現(xiàn)在：

第一，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全的底數(shù)不清，現(xiàn)有的由各部門主導(dǎo)的調(diào)查工作在目標(biāo)、方法等方面存在很大差異，缺乏系統(tǒng)、全面、及時的產(chǎn)地環(huán)境安全普查；

第二，從污染源到人體健康風(fēng)險，污染物的遷移和影響過程十分復(fù)雜，受到眾多因素的影響。

污染物的種類十分眾多，除重金屬之外，還有持久性有機(jī)污染物等其他污染物，而且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新污染物層出不窮，至少在近期，科學(xué)研究還不能完全清晰地解釋這個過程，需要考慮重金屬形態(tài)、復(fù)合污染、土壤性質(zhì)的影響以及作物效應(yīng)、植物生長階段的差異、水氣等其他介質(zhì)的影響等等，特別是生態(tài)環(huán)境風(fēng)險和健康風(fēng)險方面的研究還十分不足 ；

第三，在某些情況下，科學(xué)性和可操作性可能成為一對矛盾，特別是對于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定，過分追求嚴(yán)格的科學(xué)性，可能并不適合當(dāng)下的國情，科學(xué)性和可操作性之間，必須進(jìn)行合理的權(quán)衡；

第四，我國區(qū)域廣闊，自然、經(jīng)濟(jì)和社會因素的地區(qū)差異性巨大，統(tǒng)一的法規(guī)、政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用存在諸多問題，急需形成考慮各地差異性的實(shí)施體系。

2、發(fā)達(dá)國家關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全的法規(guī)和政策

除土壤環(huán)境保護(hù)的專門法律法規(guī)之外，有些發(fā)達(dá)國家也有針對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全的法律體系，通過綜合立法，對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境、農(nóng)業(yè)投入品、生產(chǎn)過程、質(zhì)量安全和包裝標(biāo)識等做出明確規(guī)定，如英國的《食品安全法》、美國的《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》、加拿大的《食品和藥品法》等 。

但是在我國，如前所述，現(xiàn)階段的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全相關(guān)的法規(guī)較為松散，各種法規(guī)的建立都具有較強(qiáng)的側(cè)重性，并沒有能夠成為一個完整的體系。因此，我國在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全管理方面還要借鑒發(fā)達(dá)國家在這方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

英國政府通過長期的實(shí)踐形成了一系列農(nóng)田環(huán)境管理規(guī)劃以及相關(guān)的管理政策，這些規(guī)劃和政策對英國的農(nóng)業(yè)發(fā)展與土地資源保護(hù)起到了重要的作用。

規(guī)劃目的在于提升對于農(nóng)田環(huán)境的維護(hù)，通過各種補(bǔ)貼方式促使農(nóng)民在農(nóng)地上采取環(huán)境友好的耕作方式，包括環(huán)境敏感區(qū)規(guī)劃、有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)劃、能源作物規(guī)劃等 。

例如，有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)劃為有意采用有機(jī)種植（或養(yǎng)殖）的農(nóng)場提供某種經(jīng)濟(jì)援助，以鼓勵更多的農(nóng)場實(shí)行有機(jī)耕作與養(yǎng)殖。

采用有機(jī)方法種植或養(yǎng)殖可盡量減小對環(huán)境的傷害，從可持續(xù)經(jīng)營的角度來說是合理的，但是卻必須面臨市場競爭力的問題，因此在過渡期中，政府用補(bǔ)助金等方式鼓勵采用有機(jī)方式生產(chǎn)的農(nóng)場，不僅有效地減少了農(nóng)用化學(xué)物質(zhì)的污染，保護(hù)了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地，而且還為健康安全食品的提供創(chuàng)造了條件。

在美國，農(nóng)田資源保護(hù)就是通過合理的經(jīng)營和管理，合理開發(fā)利用農(nóng)田資源，杜絕濫用和浪費(fèi)，并達(dá)到永續(xù)利用的目標(biāo)。美國的農(nóng)田保護(hù)是十分規(guī)范的，它強(qiáng)調(diào)法律、法規(guī)和土地規(guī)劃在農(nóng)田資源保護(hù)中的作用，強(qiáng)調(diào)在農(nóng)田資源保護(hù)中實(shí)施必要的經(jīng)濟(jì)措施，限制農(nóng)田的不合理使用和非農(nóng)化。

日本環(huán)境立法的一個顯著特點(diǎn)是特別強(qiáng)調(diào)法律體系的構(gòu)建。在土壤環(huán)境保護(hù)方面，日本通過《環(huán)境基本法》、 《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》、《農(nóng)藥取締法》、《土壤污染對策法》、 《水污染防治法》、 《二噁英類物質(zhì)對策特別措施法》、 《廢棄物處理及清掃的法律》等一系列土壤環(huán)境保護(hù)立法，構(gòu)建了比較完整的土壤環(huán)境保護(hù)法律體系 。

日本曾經(jīng)經(jīng)歷過嚴(yán)重的土壤污染事件，1970 年實(shí)施了有關(guān)防止農(nóng)用地土壤污染的《農(nóng)用地土壤污染防治法》。該法第 5 條明確規(guī)定了農(nóng)田土壤污染對策計劃，即“都道府縣知事在指定對策地區(qū)，為了防止或消除因該區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)用地土壤的特定有害物質(zhì)引起的污染，或者合理利用被污染的農(nóng)業(yè)用地，應(yīng)立即制定農(nóng)業(yè)用地土壤污染對策計劃”。

為解決費(fèi)用負(fù)擔(dān)問題，1970 年還實(shí)施了《公害防治事業(yè)費(fèi)事業(yè)者負(fù)擔(dān)法》。

該法第 2 條規(guī)定：事業(yè)者就其事業(yè)活動為防治公害而實(shí)施公害防治事業(yè)的費(fèi)用，負(fù)擔(dān)部分或全部費(fèi)用，從而為農(nóng)田土壤污染對策事業(yè)費(fèi)提供了法律保障。2000 年日本實(shí)施了《二噁英類物質(zhì)對策特別措施法》，該法要求各地行政長官對大氣、水質(zhì)以及土壤中因二噁英物質(zhì)而導(dǎo)致的土壤污染狀況進(jìn)行日常性監(jiān)測并將結(jié)果向環(huán)境大臣匯報 。

各國還十分重視土壤和農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施 。

美國環(huán)保署于 2004 年頒布了旨在保護(hù)生態(tài)受體安全的土壤生態(tài)篩選導(dǎo)則以及人體健康的土壤篩選導(dǎo)則 ，這些土壤篩選導(dǎo)則是基于風(fēng)險的土壤污染物濃度而制定的，美國許多州也據(jù)此制訂了各州的土壤質(zhì)量指導(dǎo)值 。

英國環(huán)境部在考慮不同土地利用方式的前提下以保護(hù)人體健康為原則制定了土壤指標(biāo)值，該指標(biāo)值用于評價土壤中污染物對人體健康的長期暴露風(fēng)險 。

加拿大環(huán)境部長理事會在考慮保護(hù)生態(tài)物種安全和人體健康風(fēng)險的基礎(chǔ)上分別制定了保護(hù)生態(tài)的土壤質(zhì)量指導(dǎo)值和保護(hù)人體健康的土壤質(zhì)量指導(dǎo)值。

荷蘭環(huán)境部應(yīng)用基于風(fēng)險的方法建立了標(biāo)準(zhǔn)土壤中污染物的目標(biāo)值、篩選值和行動值 。

3、關(guān)于我國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全法規(guī)和政策建設(shè)的建議

我國正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，給合我國人多地少、耕地后備資源匱乏的國情，農(nóng)田保護(hù)是當(dāng)務(wù)之急。

發(fā)達(dá)國家在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全管理上的經(jīng)驗(yàn)對我國有著一定的啟發(fā)意義，以下給出關(guān)于我國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全法規(guī)和政策建設(shè)方面的一些建議。

第一，應(yīng)仔細(xì)梳理現(xiàn)有的與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全相關(guān)的法規(guī)和政策，盡快構(gòu)建完整的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全的法規(guī)和政策體系。

要特別注意法律法規(guī)之間的相互協(xié)調(diào)，例如，在土壤環(huán)境保護(hù)法等有關(guān)法律法規(guī)的起草與修訂過程中，要注意土壤是大氣和水體的污染物受體，也可以是它們的供體，是相互作用的關(guān)系，土壤環(huán)境保護(hù)法的制定必須同時與現(xiàn)行其他法律相銜接 。

此外，土壤污染與地下水污染一脈相承，目前與地下水相關(guān)的法律仍然空白，急需將地下水污染與土壤污染作為一個整體加以考慮，并考慮在修改水污染防治法時予以完善。

第二，法規(guī)的可操作性要強(qiáng)，法律責(zé)任要清晰，實(shí)施要嚴(yán)格。

要側(cè)重解決幾個關(guān)鍵問題：明確執(zhí)法機(jī)關(guān)的責(zé)任，在出現(xiàn)問題時，知道由哪些部門和哪些人負(fù)責(zé)，該怎么做，做不好的后果是什么；強(qiáng)化、細(xì)化程序性規(guī)定，減小地方自由裁量權(quán)；完善行政執(zhí)法與司法的銜接；出現(xiàn)問題時，除了懲罰相關(guān)單位，還要追究其法人和責(zé)任人的責(zé)任。

第三，應(yīng)在立法和政策制定過程中重點(diǎn)解決幾個關(guān)鍵問題，即預(yù)防土壤污染、強(qiáng)化對受污染土壤的修復(fù)，以及構(gòu)建產(chǎn)地安全的預(yù)警和應(yīng)急體系。

預(yù)防土壤污染，即控源，不能只針對土壤自身，針對污染排放企業(yè)的行為也要提出約束性的罰則，還應(yīng)大力推動企業(yè)的清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，通過污染源控制，真正解決新增土壤污染問題。要針對不同的土壤類型提出具體的保護(hù)要求。

就目前污染治理的緊迫性而言，重金屬污染的防控是工作重點(diǎn)，同時要關(guān)注農(nóng)藥、化肥、污水、農(nóng)膜、糞便以及生活垃圾和建筑廢棄物等給土壤帶來的污染。

對受污染土壤的修復(fù)，需詳細(xì)論證修復(fù)的技術(shù)與方式，確定修復(fù)的資金來源，以確保在成本合理的情況下使已污染土壤能得到有效修復(fù)。在預(yù)警和應(yīng)急體系建設(shè)方面，可依托全國農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測體系，建設(shè)多級的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全預(yù)警和應(yīng)急平臺。

第四，明確責(zé)任主體。政府各部門、企業(yè)、個人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，應(yīng)在相關(guān)法規(guī)中界定清楚。

法規(guī)和政策的實(shí)施需要各種保障，只有明確了責(zé)任主體，才能夠更好地預(yù)防和解決問題。

有些找不到污染主體或主體分散的情形，應(yīng)由政府主導(dǎo)并在第三方參與的情況下，根據(jù)法律規(guī)定來確定治理主體。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地監(jiān)管、監(jiān)測隊(duì)伍的責(zé)任也需要明確，并通過加強(qiáng)硬軟件投入和培訓(xùn)等手段逐步形成良好的技術(shù)支撐。

第五，構(gòu)建完整的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。要從科學(xué)性和現(xiàn)實(shí)條件兩方面加以權(quán)衡，建立有效的標(biāo)準(zhǔn)體系。

抓緊制定如產(chǎn)地土壤安全質(zhì)量的分等和定級標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)地適宜性評級技術(shù)規(guī)程、產(chǎn)地安全質(zhì)量劃分技術(shù)規(guī)程等產(chǎn)地安全管理急需的一些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

第六，加強(qiáng)產(chǎn)地安全質(zhì)量普查和土壤環(huán)境監(jiān)測工作，為制定和實(shí)施土壤環(huán)境保護(hù)法提供有效保障。

農(nóng)產(chǎn)品安全管理的基礎(chǔ)是產(chǎn)地安全的普查，應(yīng)該在全國范圍內(nèi)進(jìn)行普查工作，對產(chǎn)地的土壤、水體、大氣、污染源、農(nóng)作物種類及其分布等進(jìn)行全面的普查與檢測，建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫，了解污染源及其排放特點(diǎn)。

第七，要認(rèn)真解決部門間在體制和管理機(jī)制方面的協(xié)調(diào)問題，提高政府的管理效率。

例如，由農(nóng)業(yè)部組織專家來根據(jù)土壤質(zhì)量調(diào)整農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)，由環(huán)保部門牽頭研究界定土壤環(huán)境質(zhì)量的好壞、修復(fù)技術(shù)的篩選，并進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)督管理。

另外，相關(guān)的基礎(chǔ)性調(diào)查、數(shù)據(jù)的共享、監(jiān)測體系的建立等要充分體現(xiàn)部門間的交流和合作。

第八，加強(qiáng)相關(guān)的基礎(chǔ)研究，在土壤環(huán)境基準(zhǔn)、各種污染物的來源、遷移和歸趨解析、高效低成本修復(fù)技術(shù)的研究和篩選、環(huán)境健康風(fēng)險研究、GIS 和物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的應(yīng)用等方面開展工作。

在標(biāo)準(zhǔn)制定的方法學(xué)方面，盡管風(fēng)險評估方法尚不完善，但還是應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)的基礎(chǔ)研究 。發(fā)達(dá)國家在水環(huán)境質(zhì)量安全方面，已經(jīng)逐漸向生態(tài)系統(tǒng)、種群和人體的健康風(fēng)險來靠攏，這種思路值得借鑒。

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