導(dǎo) 讀
緩解面源污染日益嚴峻、廣受詬病的現(xiàn)狀，要立即采取一系列果斷行動。結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的污染來源和農(nóng)業(yè)產(chǎn)地環(huán)境保護要求，提出五方面行動建議：
一是調(diào)整農(nóng)業(yè)補貼方向，已有的農(nóng)資綜合直補重點向有機肥、緩釋肥、低毒高效低殘留農(nóng)藥、生物農(nóng)藥等領(lǐng)域傾斜，加大對測土配方施肥的推廣力度。
二是啟動農(nóng)膜以舊換新補貼，可以率先在西北、新疆等缺水地區(qū)啟動示范。
三是啟動秸稈還田補助，可以先從水稻秸稈開始，按照每畝補助20元，約需90億元，資金需求并不大。
四是繼續(xù)加大和完善對規(guī)模養(yǎng)殖場沼氣建設(shè)、有機肥的補貼；引入市場機制，推行養(yǎng)殖小區(qū)糞污的第三方集中處理。
五是建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償基金，主要用于土壤質(zhì)量保護工作，基金的來源可以考慮從土地出讓金中提取。
文/金書秦(農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心可持續(xù)發(fā)展研究室副主任、副研究員) 魏珣(中國農(nóng)村技術(shù)開發(fā)中心)
一、農(nóng)業(yè)面源污染特征和危害
面源污染是和點源污染相對而言的，又叫非點源污染。從排放特性來看，農(nóng)業(yè)面源污染具有分散性和隱蔽性、隨機性和不確定性、滯后性和風險性等特點，與工業(yè)點源污染有四個本質(zhì)區(qū)別：
一是排放形式具有分散性。面源為分散排放，點源為集中排放，面源的污染“密度”遠遠低于點源。
二是污染物具有資源性。農(nóng)業(yè)排放的主要污染物是氮磷，實際上是營養(yǎng)資源，工業(yè)排放的污染物則五花八門，有些對人體造成嚴重損害。
三是進入環(huán)境的過程具有間接性。以進入水體為例，點源通過排污口直接進入水體，面源則先經(jīng)過土壤的緩沖，再由地表徑流或雨水淋溶進入水體。
四是排放動機具有非主觀性。工業(yè)排放是生產(chǎn)末端所產(chǎn)生的廢物，處理起來需要增加費用，工業(yè)企業(yè)具有偷排、超排的動力；而農(nóng)業(yè)排放則多為生產(chǎn)原料（如農(nóng)藥、化肥等），農(nóng)業(yè)排放隱含著排放主體（農(nóng)戶）生產(chǎn)成本的增加。
農(nóng)業(yè)面源污染造成的危害主要有三個方面：
一是危害水體功能，影響水資源的可持續(xù)利用，表現(xiàn)為地表水的富營養(yǎng)化和地下水的硝酸鹽含量超標；
二是危害農(nóng)田土壤環(huán)境，影響土地的持續(xù)產(chǎn)出能力，表現(xiàn)為土壤有害物質(zhì)超標和土壤結(jié)構(gòu)遭受破壞；
三是危害農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，影響農(nóng)村居民的生活環(huán)境質(zhì)量，表現(xiàn)為農(nóng)村居民飲用水超標和鄉(xiāng)村水體污染。
二、關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染的幾個關(guān)鍵問題
（一）未被當季吸收的化肥都是浪費嗎？
眾所周知，我國化肥利用效率較低，化肥養(yǎng)分流失是水污染的重要來源。關(guān)于我國化肥當季吸收率較為廣泛使用的數(shù)據(jù)是35%。有觀點便認為其余的部分均為不當使用或被浪費掉，觀點的邏輯與中國古代《三個饅頭》的寓言一樣經(jīng)不起推敲，但經(jīng)過媒體的渲染，對公眾具有很大的誤導(dǎo)作用。
我國化肥用量過大，這是不爭的事實，但也是在相當長一段時間面臨人多地少困境下的現(xiàn)實選擇。一方面，吸收率那么低，要保證農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量必然會推高化肥使用總量；另一方面剩余的65%，部分被下一季作物利用，還有部分盈余在土壤中或逸散到大氣中，進入水體最終形成面源污染的大約在7%，其中5%通過地表徑流進入地表水體，2%通過淋洗進入地下水體。
總之，對于化肥而言，未被利用的部分，不是都形成了排放，更不是白白浪費。類似地，畜禽糞便的排泄量不等于向環(huán)境的排放量。
（二）農(nóng)業(yè)是最大的排放源嗎？
從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，就氨氮而言，城鎮(zhèn)生活是第一大排放源?！?014年中國環(huán)境狀況公報》顯示，2014年全國廢水中氨氮排放總量為238.5萬噸，其中生活源排放138.1 萬噸，農(nóng)業(yè)源排放75.5萬噸，工業(yè)源23.2萬噸，集中式排放源為1.7 萬噸。從COD的排放統(tǒng)計來看，農(nóng)業(yè)確實已經(jīng)成為第一大來源。2014年，COD 排放總量為2294.6萬噸，其中農(nóng)業(yè)源1102.4萬噸，生活源864.4 萬噸，工業(yè)源311.3萬噸，集中式16.5萬噸。
因此，即便認同統(tǒng)計數(shù)據(jù)的有效性，也不能斷言農(nóng)業(yè)是水污染的最大排放源。
此外，有研究表明，2011年工業(yè)廢水有128億噸未經(jīng)過處理直接排放、城鎮(zhèn)生活78億噸無處理排放，這些都屬于非法偷排，并沒有進入統(tǒng)計。假定按照污染去除率為80%計算，這些未處理的污水中所含的污染物總量分別相當于640 億噸和390億噸處理后的污水，而《全國環(huán)境統(tǒng)計公報（2011）》顯示，2011年進入統(tǒng)計的廢水排放總量僅為659.2億噸。
由此可見，統(tǒng)計數(shù)據(jù)并沒有完全反映工業(yè)和城鎮(zhèn)生活污水排放的真實情況。那么，農(nóng)業(yè)面源污染物所占的比重則要遠遠低于現(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)所反映的比重。
（三）農(nóng)業(yè)面源是影響水質(zhì)的首要原因嗎？
污染物對水質(zhì)的影響主要取決于兩個因素：污染物入河（湖）量和水量。工業(yè)源和生活源是穩(wěn)定、持續(xù)的排放，無論枯、豐水期都在排放，如果不考慮偷排，在枯水期對水質(zhì)造成的破壞巨大。
例如宋國君、金書秦對淮河流域的研究顯示，在枯水期（也就是污染主要來自點源）該流域水質(zhì)不達標的程度要高于豐水期（此時面源污染物容易進入水體），表明點源污染仍然是影響該流域水質(zhì)的首要原因。農(nóng)業(yè)面源大量進入水體，主要發(fā)生在降水量大的豐水期。
降水對于水體污染物而言具有雙重效應(yīng)：
一是攜帶效應(yīng)，降水造成的地表徑流將面源污染物攜帶進入水體，增加了污染物總量；
二是稀釋效應(yīng)，降水同時增加了水體水量，對水體中原有的污染物起到一定的稀釋作用。當攜帶效應(yīng)超過稀釋效應(yīng)時，水質(zhì)變差，此時才可能說農(nóng)業(yè)面源是導(dǎo)致水質(zhì)變差的首要原因，并且不能排除工業(yè)企業(yè)、甚至城鎮(zhèn)污水處理廠偷排的可能，實際上，工業(yè)企業(yè)趁著下雨大肆偷排的現(xiàn)象并不鮮見。
已有文獻中定量考慮攜帶效應(yīng)和稀釋效應(yīng)的鳳毛麟角。金書秦、武巖基于淮河流域的監(jiān)測數(shù)據(jù)的實證分析結(jié)果顯示，淮河流域降水量、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動與水質(zhì)變化具有動態(tài)相關(guān)性，但這種相關(guān)性具有明顯的區(qū)域差異，表現(xiàn)為：
在水質(zhì)常年超標的重度污染斷面，降水攜帶的農(nóng)業(yè)面源污染物對水體污染物濃度沒有明顯的影響，據(jù)此判斷，重度污染區(qū)域水體污染常年超標的原因是工業(yè)和城鎮(zhèn)點源污染物排放；
在水質(zhì)常年達標的無污染斷面，降水的增加會顯著提升水體污染物濃度，但尚不足以造成水質(zhì)超標；在中度污染斷面，降水所帶入的農(nóng)業(yè)面源污染物會顯著提升水體污染物濃度，對水環(huán)境質(zhì)量惡化有較大影響；在輕度污染斷面，降水所帶來的農(nóng)業(yè)面源污染物也會顯著提升污染物濃度，但大部分時間斷面水質(zhì)還是處于達標狀態(tài)。
三、農(nóng)業(yè)面源污染治理進展
（一）圍繞“一控兩減三基本”的行動體系初步形成
近年來，農(nóng)業(yè)面源污染問題受到中央領(lǐng)導(dǎo)和社會公眾的高度關(guān)注，農(nóng)業(yè)面源污染防治工作已經(jīng)具有明確的“一控兩減三基本”量化目標，具體是：
農(nóng)業(yè)用水總量控制在3720億立方米；化肥農(nóng)藥實現(xiàn)零增長，利用效率達到40%比；規(guī)模畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理設(shè)施比例達75% 以上、秸稈綜合利用率85% 以上、農(nóng)膜回收率80%以上。
圍繞以上目標，具體的行動體系正在形成。
一是農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)初步建立。目前，我國已經(jīng)初步建立了由270余個定位監(jiān)測點組成的農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，在北方農(nóng)田殘膜污染嚴重的省份建立了由210個監(jiān)測點組成的地膜污染監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)基本形成，未來將繼續(xù)加密監(jiān)測點位。
二是農(nóng)藥化肥零增長行動計劃穩(wěn)步推進。在中央領(lǐng)導(dǎo)指示精神下，2015年，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》，細化了農(nóng)業(yè)面源污染防治的“一控兩減三基本”目標，相繼發(fā)布了《到2020年化肥使用量零增長行動方案》和《到2020年農(nóng)藥使用量零增長行動方案》，對化肥、農(nóng)藥的減量化做出了細致安排。
三是養(yǎng)殖污染防治納入法治軌道。2012年，農(nóng)業(yè)部會同環(huán)境保護部印發(fā)了《全國畜禽養(yǎng)殖污染防治“十二五”規(guī)劃》；2014年生效的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》和2015年生效的新《環(huán)境保護法》，為農(nóng)業(yè)面源的依法治污奠定了基礎(chǔ)。
四是農(nóng)村生活污染治理、地膜和秸稈回收示范推廣。全國建成農(nóng)村清潔工程示范村1600余個，生活垃圾、污水、農(nóng)作物秸稈、人畜糞便處理利用率達到90%以上，化肥、農(nóng)藥減施20%以上，有效緩解了農(nóng)業(yè)面源污染。
在新疆、甘肅、山東、吉林等10個省份開展以地膜回收利用為主的農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)示范項目，支持開展加厚地膜推廣、地膜回收網(wǎng)點和廢舊地膜加工能力建設(shè)，積極解決農(nóng)田“白色污染”問題。
（二）全面構(gòu)建農(nóng)業(yè)環(huán)境治理體系進入重要機遇期
當前，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨已經(jīng)進入生產(chǎn)成本地板抬升、農(nóng)產(chǎn)品價格天花板擠壓，同時資源環(huán)境約束加劇的新時期。在壓力的倒逼下，全面構(gòu)建農(nóng)業(yè)環(huán)境治理體系、加強農(nóng)業(yè)面源污染防治，面臨一系列重大機遇。
第一，治理農(nóng)業(yè)面源污染具有廣泛的社會共識。近年來，垃圾圍城、霧霾鎖國、飲水危機以及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等一系列與環(huán)境相關(guān)事件的發(fā)生，損害了公眾健康，但也喚醒了公眾的環(huán)境意識，更增強了中央鐵腕治污的決心。對環(huán)境問題的關(guān)注達到前所未有的高度，可以說加強環(huán)境保護是全民心聲的最大公約數(shù)之一。
第二，中央有決心。在中央政策層面，盡管過去多年的中央一號文件中均涉及農(nóng)業(yè)環(huán)境治理問題，但2015年無疑是農(nóng)業(yè)環(huán)境治理行動落實最為密集和迅速的一年。
2015年中央一號專門強調(diào)加強農(nóng)業(yè)生態(tài)治理，并且明確以實施兩個全國性規(guī)劃（《農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理總體規(guī)劃（2014-2018）》和《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015-2030）》）為抓手。
第三，農(nóng)業(yè)自身的轉(zhuǎn)型有需求。近期，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》指明了當前和今后一個時期我國農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的方向，即：由數(shù)量增長為主轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效益并重上來，由主要依靠物質(zhì)要素投入轉(zhuǎn)到依靠科技創(chuàng)新和提高勞動者素質(zhì)上來，由依賴資源消耗的粗放經(jīng)營轉(zhuǎn)到可持續(xù)發(fā)展上來，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。
第四，糧食安全有保障。自2004年以來，在一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策的支持下，我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升，糧食生產(chǎn)實現(xiàn)歷史性的“十一連增”，農(nóng)民收入增長實現(xiàn)“十一連快”，2014年全國糧食總產(chǎn)達到12142億斤，連續(xù)4 年超過11000 億斤，我國糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)定躍上新臺階，完全可以確保“谷物基本自給，口糧絕對安全”的糧食安全目標。
四、“十三五”農(nóng)業(yè)面源污染防治的重點方向
“十三五”是我國全面建成小康社會的決定性時期，“三農(nóng)”是小康的短板，農(nóng)村環(huán)境問題則是短板中的短板。當前，農(nóng)業(yè)環(huán)境治理面臨“社會有共識、中央有決心、轉(zhuǎn)型有需求、糧食有保障”的歷史性機遇，應(yīng)重點關(guān)注幾個方面。
（一）營造有利于農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的輿論氛圍
從環(huán)境保護角度而言，面源污染防治的目標是改善水環(huán)境質(zhì)量，而該目標的實現(xiàn)有賴于工、農(nóng)、城、鄉(xiāng)污染的齊抓共管。當前基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的缺失不利于抓住水環(huán)境治理的牛鼻子，并且一些并不嚴謹?shù)妮浾撚^點容易為農(nóng)業(yè)環(huán)境治理和農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來困擾。
對此，一是要加大研究和監(jiān)測力度，重點圍繞“農(nóng)業(yè)行為與面源排放”“面源排放與環(huán)境質(zhì)量惡化”兩組關(guān)系展開科學、定量研究，以在科學上說清楚農(nóng)業(yè)行為對污染排放、乃至對環(huán)境質(zhì)量的影響。
二是切實重視科普宣傳，在相關(guān)科研計劃中（如重大專項、重點研發(fā)計劃等），既要注重硬技術(shù)研發(fā)，也要注重環(huán)境效應(yīng)、經(jīng)濟效益、政策應(yīng)用等軟科學研究，同時還應(yīng)專門設(shè)置科普任務(wù)和經(jīng)費，將科學研究成果以通俗易懂的方式傳遞給各級環(huán)保、農(nóng)業(yè)部門管理人員和社會公眾。
科普宣傳要在尊重和應(yīng)用科學規(guī)律的基礎(chǔ)上，既不過度渲染，又能充分引起共鳴，營造良好的輿論氛圍，形成更大合力。
（二）有序推進農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的政策完善
一是針對一些相關(guān)工作已經(jīng)啟動多年的法律法規(guī)，要根據(jù)最新形勢變化，加緊完成制、修訂工作，例如“土壤污染防治法”的制定和《加大財政預(yù)算在農(nóng)業(yè)環(huán)境治理方面的投入；
完善《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》的配套政策，盡快出臺細則或針對一些執(zhí)行中疑問較多的條款做出權(quán)威解釋，例如畜禽糞便直接還田是屬于綜合利用還是污染排放行為？
三是針對一些呼聲比較高的法律法規(guī)制定要啟動研究工作。例如“農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護條例”“耕地質(zhì)量保護條例”等，要梳理已有法律法規(guī)中相關(guān)內(nèi)容的全面性和包容性，研究出臺新條例的必要性和可行性。如工作確有必要，又限于立法程序，可以先從部門規(guī)章層面做起。
四是在近期政策安排上，研究出臺以農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護為主題的中央一號文件，全面、系統(tǒng)部署我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護工作，有效解決制約我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的資源環(huán)境約束。
貫徹實施《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030）》和《農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理總體規(guī)劃（2014—2018）》，從源頭控制、過程攔截和末端治理等環(huán)節(jié)入手，以典型農(nóng)業(yè)流域和主要農(nóng)區(qū)為重點示范區(qū)，系統(tǒng)設(shè)計農(nóng)業(yè)面源污染治理各項工程的總體布局，細化各項工程建設(shè)內(nèi)容，分階段、分區(qū)域推進農(nóng)業(yè)面源污染防治工作。
（三）強化農(nóng)業(yè)環(huán)境治理和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣兩支隊伍體系
一方面要強化農(nóng)業(yè)環(huán)境治理隊伍體系。在一時還難以實現(xiàn)大部制的情況下，應(yīng)當強化農(nóng)業(yè)和環(huán)保兩個部門在農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護方面的職能。中央層面，環(huán)保部門主要負責農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)督管理、農(nóng)業(yè)環(huán)境治理行為的核查和評價等工作，并嚴厲遏制污染向農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)移，做好農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)督和守護人。
農(nóng)業(yè)部門則負責實施具體的治理和保護措施，建議設(shè)立農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護局，作為綜合司局，協(xié)調(diào)部內(nèi)各專業(yè)司局預(yù)防和減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的環(huán)境污染問題。
省、縣層面參照中央設(shè)立相應(yīng)機構(gòu)。到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，則可以率先進行“大部制”探索，建立農(nóng)村資源環(huán)境保護綜合管理站，統(tǒng)籌行使已有的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保等職能。
另一方面，要繼續(xù)強化基層農(nóng)技推廣服務(wù)體系，積極推進農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)應(yīng)用。
以地膜回收利用、畜禽清潔養(yǎng)殖和種植業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)等為突破口，推進農(nóng)業(yè)廢棄物資源循環(huán)利用，發(fā)展清潔種植，減少不合理水、肥、藥、能等資源消耗，從源頭減排污染物；
全面開展測土配方施肥，積極推廣保護性耕作、化學農(nóng)藥替代、化肥機械化深施、精準化施肥和水肥一體化等控源減排技術(shù)，推進農(nóng)家肥、畜禽糞便等有機肥料資源的綜合利用，提高肥料利用率。
（四）采取果斷行動解決緊迫問題
緩解面源污染日益嚴峻、廣受詬病的現(xiàn)狀，要立即采取一系列果斷行動。結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的污染來源和農(nóng)業(yè)產(chǎn)地環(huán)境保護要求，提出五方面行動建議：
一是調(diào)整農(nóng)業(yè)補貼方向，已有的農(nóng)資綜合直補重點向有機肥、緩釋肥、低毒高效低殘留農(nóng)藥、生物農(nóng)藥等領(lǐng)域傾斜，加大對測土配方施肥的推廣力度。
二是啟動農(nóng)膜以舊換新補貼，可以率先在西北、新疆等缺水地區(qū)啟動示范。
三是啟動秸稈還田補助，可以先從水稻秸稈開始，按照每畝補助20元，約需90億元，資金需求并不大。
四是繼續(xù)加大和完善對規(guī)模養(yǎng)殖場沼氣建設(shè)、有機肥的補貼；引入市場機制，推行養(yǎng)殖小區(qū)糞污的第三方集中處理。
五是建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償基金，主要用于土壤質(zhì)量保護工作，基金的來源可以考慮從土地出讓金中提取。
文章來源:《環(huán)境保護》2015年第17期，原題為”農(nóng)業(yè)面源污染：理念澄清、治理進展及防治方向”。
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