環(huán)境保護(hù)社會(huì)治理的思路和政策建議(節(jié)選)
來源：《環(huán)境保護(hù)》2014年第23期
作者：夏光博士，環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任、研究員。
推薦語：①周周認(rèn)為本文明確指出了發(fā)動(dòng)社會(huì)力量對于環(huán)境保護(hù)的重要意義，從更高的理論高度印證了周周關(guān)于“保障我國土壤與地下水安全之三種基本力量”的論斷，也進(jìn)一步凸顯了社會(huì)組織對環(huán)境保護(hù)事業(yè)的重要作用。故冒昧進(jìn)行推薦，以饗讀者。②本文亦有引用者題為《環(huán)境保護(hù):既要有“正規(guī)軍”,更離不開“民間武裝”》。
導(dǎo)讀：公眾參與與社會(huì)治理的區(qū)別，在于社會(huì)力量在環(huán)境保護(hù)中的地位不同?！肮妳⑴c”表明環(huán)境保護(hù)是別人的事，公眾只是“參與”進(jìn)去，而社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾是環(huán)境保護(hù)的主要力量之一，環(huán)境保護(hù)就是自己的事，這是兩種不同的治理模式。
為什么要推動(dòng)社會(huì)治理？
在推動(dòng)國家環(huán)境治理體系現(xiàn)代化中，之所以要強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)社會(huì)治理的作用，主要有兩個(gè)原因。
一是源于轉(zhuǎn)型社會(huì)中力量博弈的變遷。環(huán)境問題究其本質(zhì)而言是利益沖突，既是人類作為整體追求經(jīng)濟(jì)利益與付出環(huán)境利益之間的沖突，也是一部分人追求經(jīng)濟(jì)利益與另一部分人承受環(huán)境損害后果之間的沖突，二者都會(huì)外化為不同利益主體之間的對抗和斗爭。為了獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益，人們不得不放棄一部分環(huán)境質(zhì)量，為此制定了各類環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，用以界定經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)所可能消耗的環(huán)境質(zhì)量邊界。同時(shí)，為了制止一部分人為了獲得經(jīng)濟(jì)利益而損害另一部分人的環(huán)境利益，人們制定了環(huán)境法律，用以保障社會(huì)公平和穩(wěn)定。在制定和執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)和法律的時(shí)候，各種利益主體都會(huì)進(jìn)行平靜或激烈的博弈，這就是在環(huán)境保護(hù)工作中見到的不停地修改環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和法律，以及不停地監(jiān)督各方執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)和法律。
各方博弈的力度與當(dāng)時(shí)社會(huì)所處的發(fā)展階段有關(guān)。在人口不多、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、環(huán)境容量大的時(shí)候，沒有嚴(yán)重的環(huán)境問題，利益沖突不突出，則社會(huì)各方之間相安無事，無需進(jìn)行激烈的對抗，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和法律訂得不嚴(yán)，執(zhí)行也較寬松。而在人口密集、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)度大、環(huán)境容量成為稀缺資源的發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的沖突，社會(huì)各成員之間環(huán)境損害造成的利益沖突，都會(huì)快速上升，并集中表現(xiàn)為資本追逐經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)維護(hù)環(huán)境質(zhì)量之間的沖突。這個(gè)時(shí)候，社會(huì)不再沉默，發(fā)出環(huán)境利益的呼聲，不斷要求提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和法律要求，這就是社會(huì)力量開始覺醒并采取環(huán)境保護(hù)行動(dòng)的時(shí)刻。
二是源于環(huán)境管制成本的遞增。隨著環(huán)境問題日益突出，加強(qiáng)環(huán)境管制的社會(huì)呼聲日益高漲。政府作為環(huán)境管制的法定力量，發(fā)揮了非常重要的作用。但由政府實(shí)施的環(huán)境管制是一項(xiàng)需要支出較大成本的公共管理活動(dòng)，這些成本主要用于建立機(jī)構(gòu)、增加人員、配備裝備、進(jìn)行管理、開展監(jiān)督等，都是不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的行為。在過去環(huán)境問題不突出的時(shí)候，環(huán)境管制成本的矛盾還不尖銳，社會(huì)關(guān)注程度小，政府的壓力沒那么大。但現(xiàn)在環(huán)境問題日積月累、此起彼伏，到了集中爆發(fā)顯現(xiàn)的時(shí)候，政府環(huán)境監(jiān)管能力捉襟見肘，難以負(fù)擔(dān)巨大的環(huán)境管制成本，出現(xiàn)監(jiān)管不力、難以作為的窘境。
這個(gè)時(shí)候，社會(huì)力量就顯現(xiàn)出特殊的價(jià)值。社會(huì)力量的數(shù)量是巨大的，沒有所謂編制的限制。他們遍布于社會(huì)的各個(gè)地方，具有天然的貼近現(xiàn)實(shí)、貼近問題的優(yōu)勢，最清楚環(huán)境問題的真實(shí)情況。最重要的是，他們是環(huán)境問題的利益相關(guān)者，具有直接的動(dòng)力與環(huán)境問題的制造者進(jìn)行抗衡。因此，社會(huì)力量是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的潛在資源。
社會(huì)治理的政策建議
堅(jiān)持政府的決定性作用
環(huán)境保護(hù)社會(huì)治理是對現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)工作方式的補(bǔ)充和發(fā)展，但社會(huì)治理模式不能否定政府治理模式，更不能代替之。國家環(huán)境治理體系的現(xiàn)代化，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)政府在環(huán)境保護(hù)中起決定性作用，市場和社會(huì)力量更好地發(fā)揮作用。如果說政府治理是正規(guī)軍，那么社會(huì)治理則是民間武裝，二者是互相配合的，正如毛澤東同志所說：兵民是勝利之本。
發(fā)起社會(huì)綠色進(jìn)步運(yùn)動(dòng)
環(huán)境保護(hù)的社會(huì)治理是社會(huì)進(jìn)步的一部分，綜觀國內(nèi)外，社會(huì)進(jìn)步往往都伴隨著相對比較強(qiáng)烈的社會(huì)運(yùn)動(dòng)過程，即集中式和大規(guī)模的社會(huì)動(dòng)員和社會(huì)行動(dòng)過程，這時(shí)因?yàn)樯鐣?huì)意識(shí)往往具有很強(qiáng)的歷史沉淀性質(zhì)，要改變社會(huì)意識(shí)需要利用外力加以沖擊，例如美國在20世紀(jì)頭十多年里發(fā)生的“進(jìn)步運(yùn)動(dòng)”。但在我國，由于20世紀(jì)50—70年代特定時(shí)期留給人們的特殊記憶，“運(yùn)動(dòng)”作為一種社會(huì)發(fā)展形式被賦予了比較敏感的含義，現(xiàn)在人們都不大愿意提“運(yùn)動(dòng)”這種工作方式。然而，鑒于環(huán)境保護(hù)的社會(huì)意識(shí)目前仍然處在較低的水平，文火慢熬式的啟蒙教育固然重要，但大火猛燒式的突擊提高也十分必要。環(huán)境保護(hù)的社會(huì)治理需要一定的暴風(fēng)驟雨式的推進(jìn)過程，這就是綠色進(jìn)步運(yùn)動(dòng)。到目前為止，我國仍然存在“愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)”，這說明在一些特殊的方面，采取“運(yùn)動(dòng)”方式以推進(jìn)工作仍然是必要和可行的。
設(shè)立環(huán)境保護(hù)社會(huì)管理機(jī)構(gòu)
目前在環(huán)境保護(hù)部門，其內(nèi)部機(jī)構(gòu)主要是立足于政府直接管控需要而設(shè)置的，例如污染防治、總量控制、環(huán)境評(píng)價(jià)等，沒有主管環(huán)保社會(huì)治理事務(wù)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，這說明環(huán)保部門還沒有打開對社會(huì)的“窗口”。鑒于環(huán)境保護(hù)社會(huì)治理的新常態(tài)，建議在環(huán)保部門內(nèi)部增設(shè)管理社會(huì)事務(wù)的機(jī)構(gòu)，例如可否首先把環(huán)保部宣教司改為“社會(huì)管理司”。（正文完）
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