常紀(jì)文：立法的障礙是體制

來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào)

中國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)與污染控制在立法形式上存在分散立法、附屬立法、立法層級(jí)較低等缺陷，在立法內(nèi)容上存在重復(fù)立法較多、立法沖突、原則立法過(guò)多、可操作性差、基本法律制度沒(méi)有建立等缺陷。現(xiàn)有的土壤環(huán)境保護(hù)與污染控制相關(guān)法律規(guī)定分散且不系統(tǒng)，缺乏針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，存在明顯的滯后性，不能滿足中國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)工作的實(shí)際需要。

記者：您怎么看待土壤環(huán)境保護(hù)立法？

常紀(jì)文：土壤污染現(xiàn)在看來(lái)必須要立法，以前很多人認(rèn)為土壤污染的來(lái)源是大氣和水，既然有了水污染防治法，有了大氣污染防治法，大氣中的污染物質(zhì)沉淀到地面，水污染物質(zhì)流進(jìn)土壤里，然后就沒(méi)有必要制定土壤污染防治法了。坦白地說(shuō)，我以前也這么認(rèn)為。

現(xiàn)在看來(lái)，土壤污染在一些區(qū)域很?chē)?yán)重，不解決不行。這也說(shuō)明大氣污染防治法的制度和機(jī)制，水污染防治法的制度和機(jī)制，難以對(duì)土壤污染的改善起到有效作用。

法律不是掛在墻上的，不是圖好看的，法律的作用就是實(shí)用、管用?；诂F(xiàn)實(shí)問(wèn)題和人民群眾保障土壤安全的需求，應(yīng)當(dāng)制定這個(gè)法。

記者：制定土壤環(huán)境保護(hù)法需要打好哪些基礎(chǔ)？

常紀(jì)文：先說(shuō)立法基礎(chǔ)。第一個(gè)立法基礎(chǔ)，獨(dú)特的對(duì)象。大氣污染防治法中污染的介質(zhì)是大氣，水污染防治法中污染的介質(zhì)是水體。土壤污染防治法中的介質(zhì)是土壤。土壤的介質(zhì)和大氣、水有很大區(qū)別。

第二個(gè)立法基礎(chǔ)，問(wèn)題的獨(dú)特性。水體污染的特殊問(wèn)題是水污染，影響水生態(tài)，影響飲水安全。大氣污染特殊危害是影響呼吸安全。土壤污染影響的是地下水安全、糧食安全，還有生態(tài)安全。所以它的影響更深遠(yuǎn)，假如全都被污染了，抽取污染的地下水，又對(duì)我們產(chǎn)生危害。

第三個(gè)立法基礎(chǔ)，特殊的方法。如果沒(méi)有特殊方法，一個(gè)法是不能立的。水污染防治法和大氣污染防治法解決不了問(wèn)題，才立這個(gè)法。目前來(lái)看，它有一些特殊的方法需要建立。包括土壤調(diào)查、土壤規(guī)劃、土壤生態(tài)規(guī)劃、土壤修復(fù)、土壤的流轉(zhuǎn)規(guī)制、土壤的綜合整治、土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

有了獨(dú)特的領(lǐng)域、獨(dú)特的介質(zhì)、獨(dú)特的問(wèn)題、獨(dú)特的目的以及方法，那么，就可以制定土壤環(huán)境保護(hù)法了。

再有就是有了工作基礎(chǔ)。主要是做過(guò)土壤調(diào)查，對(duì)全國(guó)的土壤污染有了底數(shù)，有了工作基礎(chǔ)；制定了土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，而且對(duì)土壤的修復(fù)制定了規(guī)程或技術(shù)指南；對(duì)土壤修復(fù)的方法，實(shí)踐中有了案例，積累了一定經(jīng)驗(yàn)。

記者：您認(rèn)為土壤環(huán)境保護(hù)立法主要面臨哪些難題？

常紀(jì)文：第一個(gè)難題，既要和水污染防治法和大氣污染防治法、土地管理法和固體廢物污染環(huán)境防治法、礦產(chǎn)資源法相切割，還要和它們相銜接。既要有獨(dú)特性，還要有銜接性。獨(dú)特性體現(xiàn)在立法的相對(duì)獨(dú)立性。從這點(diǎn)上來(lái)看，土壤污染防治法屬于一個(gè)領(lǐng)域法。這個(gè)領(lǐng)域有獨(dú)特的問(wèn)題、目的，還有一些獨(dú)特的方法，所以要立法。

相互銜接意思是，一部法律要取得其它法律的支持，還要利用水污染防治法和大氣污染防治法的制度和機(jī)制來(lái)幫助。因?yàn)楹芏嗤寥牢廴臼谴髿?、水、固體廢物污染造成的，要有銜接性的條款。同時(shí)，重點(diǎn)規(guī)定土壤環(huán)境保護(hù)法的特殊性條款。環(huán)境保護(hù)部制定過(guò)幾個(gè)意見(jiàn)，但這畢竟是部門(mén)的工作基礎(chǔ)，缺乏有效的法律來(lái)統(tǒng)帥。

第二個(gè)難題，很多立法的障礙就是管理體制的障礙。把管理體制解決了，其它都好解決。土壤污染很大一塊涉及到住建部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)，這幾個(gè)部門(mén)誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)？所以難點(diǎn)是管理體制。我建議，既然是污染，那還是按照老的慣例，就是由環(huán)保部門(mén)來(lái)牽頭，其它部門(mén)分工負(fù)責(zé)。

第三個(gè)難題，適用范圍要圈定。也就是到底解決的是什么問(wèn)題？是解決農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題？還是地下水污染和農(nóng)產(chǎn)品安全的問(wèn)題？一些學(xué)者建議，包括武漢大學(xué)的李雪佳教授，都認(rèn)為應(yīng)適當(dāng)拓展土壤環(huán)境保護(hù)法的適用范圍。把一些由土壤問(wèn)題造成的食品安全問(wèn)題也納入進(jìn)來(lái)，還應(yīng)與食品安全法相銜接，這是管什么的問(wèn)題。

第四個(gè)難題，責(zé)任問(wèn)題。責(zé)任難點(diǎn)問(wèn)題是責(zé)任分配。很多問(wèn)題是歷史問(wèn)題，比如老企業(yè)污染很?chē)?yán)重，所有權(quán)可能也轉(zhuǎn)了好多手，這種情況怎么辦？治理責(zé)任是誰(shuí)？應(yīng)該是誰(shuí)轉(zhuǎn)讓，誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任；誰(shuí)擁有，誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任。包括治理的責(zé)任、修復(fù)的責(zé)任。

記者：土壤環(huán)境保護(hù)立法重點(diǎn)包括哪些方面？

常紀(jì)文：應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面，第一個(gè)是協(xié)調(diào)好監(jiān)管體制，建議地方人民政府向同級(jí)人大及其常委會(huì)匯報(bào)環(huán)保工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)包括土壤污染工作。第二，建立土壤污染調(diào)查制度，由國(guó)家經(jīng)費(fèi)予以保證。第三，建立區(qū)域污染土壤環(huán)境達(dá)標(biāo)規(guī)劃和限期達(dá)標(biāo)制度。第四，通過(guò)有操作性的責(zé)任分配制度，解決土壤的生態(tài)修復(fù)問(wèn)題。其它的通過(guò)水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等來(lái)解決。第五，建立土壤污染預(yù)警制度。比如一旦檢查到某些農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)，要立即下架，超市不許賣(mài)，保障食品安全。相關(guān)制度延伸必須要做，因?yàn)橥寥朗窃搭^。第六，土壤污染區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整制度，比如有些地方不能種水稻了，不能養(yǎng)魚(yú)了，再種養(yǎng)就是違法了。

土壤污染之所以引起廣泛重視，是因?yàn)橥寥牢廴疚＜暗轿覀冏约汉妥訉O后代了。

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