臺灣土壤污染治理啟示錄

來源：鳳凰周刊

上世紀80年代，臺灣也曾爆發(fā)過嚴重的鎘米事件。從那時起，臺灣將治理土壤污染提上議程。長達30多年里，臺灣一直持續(xù)對污染農(nóng)田展開調查、修復與相關工作。臺灣“行政院環(huán)保署”是臺灣最高級別的環(huán)保部門，土壤及地下水污染整治基金管理會則是直接負責處置土壤污染相關業(yè)務的機構。何建仁擔任該基金會下轄4個小組之一的技術組組長，迄今他已與臺灣土壤污染打了20多年的交道。

與大陸相比，臺灣重金屬污染土地的面積可能較為有限，但依舊是一個難得的參照對象。它所經(jīng)歷過的污染和應對措施，以及為污染受害者建立的保障體系，都可以為大陸解決重金屬污染問題提供啟示。

鳳凰周刊：臺灣經(jīng)歷了怎樣的土壤污染時期？

何建仁：1982年，臺灣桃園縣發(fā)生第一起鎘米事件。當時化工廠排放含鎘廢水造成農(nóng)地污染，致使種出鎘米。后來臺灣還發(fā)生多起農(nóng)地污染事件，土壤污染的問題就這樣首先從農(nóng)地暴露出來。當時臺灣“環(huán)保署”尚未成立，但鑒于鎘米在上世紀60年代日本引起過“痛痛病”，已確定有高度人體危害性，促使我們啟動土壤污染立法的工作。亦從那時起，“環(huán)保署”開始針對臺灣的農(nóng)地進行完整的系統(tǒng)性全面調查。

臺灣近年來偶爾還是會曝出重金屬稻米的事件。2004年，臺灣“行政院農(nóng)業(yè)委員會”曾檢測16個地區(qū)、共241筆稻米樣品的重金屬含量，結果發(fā)現(xiàn)共計11筆、4.94公頃農(nóng)田生產(chǎn)的稻米含鎘量超過食米重金屬限量標準，最后銷毀污染稻谷近3萬公斤。

鳳凰周刊：臺灣的土壤污染調查進行得如何？

何建仁：從80年代開始正視此問題后，我們就試圖摸清臺灣土壤污染的背景，這大約花費了20年，直到2002年才算完成第一階段的調查。這個階段我們篩選出319公頃可能有污染的農(nóng)田。2002年之后是做更細密的調查，稱作“319調查計劃”。調查技術上采用網(wǎng)格法，從100公頃、25公頃到1公頃來篩選。按照土壤重金屬含量，臺灣將農(nóng)地分為5級，到1991年，共調查出有1024公頃農(nóng)地屬于第5級，也就是“土壤中有外來重金屬介入，需要重點監(jiān)測的地區(qū)”。2002年，我們篩選出其中319公頃高污染潛勢的農(nóng)地。到2013年年底，這大部分農(nóng)地已完成整治改善，同時為照顧農(nóng)民生計，改善期間提供了合理的作物收購銷毀與停耕等補償金。

鳳凰周刊：臺灣對土壤污染的數(shù)據(jù)和信息保密嗎？

何建仁：依據(jù)《土壤及地下水污染整治法》及《政府信息公開法》規(guī)定，土地是民眾的重要財產(chǎn)，事涉民眾權益、資訊全部都會公開，各種調查結果、監(jiān)測結果都需依法公開。從1982年到2000年做調查摸底，臺灣地區(qū)做的土壤地下水污染調查報告都要公開，每一個計劃完成后就上網(wǎng)發(fā)布成果。一個調查計劃一般都要一年以上，也有可能要跨年，做兩三年。以前是發(fā)布紙本，現(xiàn)在網(wǎng)絡很方便，報告直接發(fā)布在網(wǎng)上。

鳳凰周刊：臺灣治理土壤污染的主要經(jīng)驗是什么？

何建仁：相比大氣污染和水污染，土壤污染以及地下水污染更具有隱蔽性，也更難治理。目前臺灣治理土壤污染，主要依賴的是一部《土壤及地下水污染整治法》。這部法律的制定也可以說是臺灣治理土壤和地下水污染的主要經(jīng)驗。立法最大的好處在于，它明確了土壤和地下水污染調查及整治的基本規(guī)則。

80年代臺灣開始對土壤污染立法時，本來只有土壤內(nèi)容，最初叫做《土壤污染防治法》。大約在1994年，臺灣發(fā)現(xiàn)有些工廠的地下水污染非常嚴重，地下水污染會跟土壤污染聯(lián)動發(fā)生，不能只處理土壤而忽略地下水。于是在1999年，我們把地下水污染納入，成為亞洲第一部結合土壤及地下水于一身的法令。由于“防治”強調預防，“整治”意味著被動改善，又將“防治”改為“整治”。2000年，《土壤及地下水污染整治法》正式完成立法程序。立法工作前后花了將近20年。在執(zhí)法10年后，2010年針對不足之處又做了一次大修正，同時將底泥納入，成為三位一體的完整法律。

鳳凰周刊：這部治理土壤地下水污染的法律為何能起到重要作用？

何建仁：《土壤及地下水污染整治法》（以下簡稱土污法）共分8章57條，對土壤地下水污染防治、調查評估、管制及整治、復育措施、財務及責任與相關罰則均有詳細規(guī)定。這部法令前后章節(jié)都環(huán)環(huán)相扣，都互有邏輯的相通性。主要是怎么樣去調查污染，調查完怎么管制，管制后怎么改善，改善后如何恢復等。由于每個環(huán)節(jié)都需要動用資金，因此特別有關于基金的規(guī)定，以推動執(zhí)行相關工作。

因為要完善管理，所以各級行政機關皆需依法律執(zhí)行。這部法律主要有兩個支撐。第一，各個環(huán)節(jié)都要有行政機關完備地執(zhí)行它。各地的執(zhí)行法令必須一致，沒有區(qū)域差異性，不能在A地一個方法管，在B地用另一個方法管。第二，它要有很好的資料支撐，就是不管誰來做，在什么地方做，調查資料都會是沒有問題的。有這兩大支撐才能作為執(zhí)法的依據(jù)。

鳳凰周刊：臺灣針對農(nóng)田被污染的農(nóng)民，政府扮演了怎樣的角色？

何建仁：臺灣早期相關法條法令較不完備的時候，民眾習慣用環(huán)保抗爭的方式爭取權益。如果農(nóng)田污染嚴重，政府又無法可管，民眾可能就會圍堵工廠索賠自力救濟。后來臺灣為了解決公害糾紛問題，特別制定了《公害糾紛法》，來處理這種糾紛案件。

有土污法可依后，每一個污染案例都一視同仁。臺灣一旦發(fā)現(xiàn)農(nóng)地污染，政府將會公告它是污染場址，把它列為管制區(qū)，不得耕種。對于失去生活經(jīng)濟來源的農(nóng)民來說，他是無辜受害者。政府仍會按照規(guī)定給予停耕補償。同時，政府不但會尋找造成污染的工廠，還會盡快改善農(nóng)地，以求恢復農(nóng)用功能，再返還給農(nóng)民耕種。

鳳凰周刊：臺灣針對造成土壤污染的責任人，政府如何處置？

何建仁：現(xiàn)在的土污法里有一個重點，就是針對造成污染的“污染行為人”給予賠償責任。2000年土污法實施以后，誰造成土壤或地下水污染，誰就要負最終無限責任，所有損失行為人都要賠。除了改善土壤或地下水污染，污染造成的連帶損害，譬如居民的健康損害、有毒稻米的鏟除銷毀、農(nóng)地改善期間農(nóng)民的生活收入，“污染行為人”全部需要負責賠償。今年我們甚至還有一個案例：污染造成民眾房價損失，民眾也可以按照相關《法律公害》糾紛法規(guī)定，向污染行為人索賠。

只要找到污染行為人，政府就會要求該行為人賠償污染引起的所有損失；如果先期沒有及時找到，政府會以基金先墊付補償農(nóng)民、修復土地。但最后如果政府又找到了污染行為人，企業(yè)（污染行為人）必須補付政府之前墊付的錢。除了污染行為人之外，如果是管理人、使用人未盡管理人應盡義務，致使土地遭受污染你都要與污染行為人共負連帶清償責任。總之，污染責任主體擴及到所有應盡義務的關系人，只要沒有盡到應盡的義務，就要負相應地責任。

鳳凰周刊：對于追究不到責任人的土壤或地下水污染，臺灣如何解決？

何建仁：法律上要認定污染行為人，證據(jù)必須完整。臺灣也有認定失敗的案例。比如一塊農(nóng)地被污染，但當年的化工廠搬遷了，時間比較久遠，找不到明確的責任人；再比如工廠已經(jīng)破產(chǎn)的。這些原則上都是政府負責，由“環(huán)保署”土壤及地下水污染整治基金負責改善及相關費用。有的污染案例一發(fā)生，政府沒法馬上找到污染行為人。但是政府不應讓這些污染農(nóng)地的危害狀態(tài)持續(xù)下去，必須要處理改善它，同時尋找污染行為人，找到后再追加責任。

從2001年臺灣成立土壤及地下水污染整治基金會迄今，臺灣政府已代為支付金額9.1新臺幣，而從企業(yè)補償回來的只有1.9億新臺幣。

鳳凰周刊：臺灣土壤及地下水污染整治基金（簡稱土污基金）是怎么運行的？

何建仁：土污基金目前已累積滾存新臺幣40億元，每年投入10億新臺幣在土壤與地下水調查和整治工作，約可創(chuàng)造7倍的產(chǎn)值。但動用基金在土污法中有嚴格規(guī)定，不能隨便使用。我們系統(tǒng)性地透過調查、修復，投入資源研究并推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這也是臺灣推動環(huán)境保護與促進產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展雙贏的具體實踐。土壤及地下水污染整治基金的資金來源有一小部分是政府公務預算投入，主要還是向企業(yè)收錢。主要對象是一些對土壤、地下水比較容易造成污染的行業(yè)類別，比如影響最大的石化行業(yè)，約占基金來源的70%，其余還有煤、鋼鐵等。我們對不同的行業(yè)征收不同的費率，業(yè)者按照指定化學物質的輸入量、產(chǎn)生量來繳費?；饎傞_始比較多的用在調查上，少部分是整治，因為整治工作多為污染行為人在改善，所以目前還是以調查為主，慢慢增加整治工作。

鳳凰周刊：臺灣現(xiàn)在治理土壤污染，還能提供哪些經(jīng)驗？

何建仁：臺灣地區(qū)地少狹多稠，土地資源有限，如何創(chuàng)造這些污染土地的再開發(fā)利用價值是目前最大的問題。我們希望讓政府的介入越來越少，讓民間的參與越來越多，提高行政管理的效益。這就要靠金融、保險、財務參與進來，這樣政府支出可以用在更有效益的地方。比如企業(yè)要買保險，保險公司會詳細調查你的土地有沒有污染，向銀行貸款也要看你的工廠、土地有沒有污染。政府只負責去定法律制度、把游戲規(guī)則定清楚，讓企業(yè)很清楚地看到政府未來會做什么事，就可以了。

其實，臺灣目前的法律還沒有完全解決這個問題。我們期望以后在工廠、企業(yè)貸款時，銀行、保險能介入這個部分。從整體的環(huán)境面、經(jīng)濟發(fā)展性、社會接受面這三個方面考慮，這才是真正的“綠色永續(xù)整治”。

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