本文目錄

• 建立修復(fù)項(xiàng)目投資估算規(guī)范，合理確定工程投資

• 形成標(biāo)準(zhǔn)案例庫，準(zhǔn)確評(píng)估修復(fù)技術(shù)的經(jīng)濟(jì)可行性

• 合理測(cè)算投資規(guī)模，為政府決策提供依據(jù)

• 提升價(jià)格管理水平，滿足PPP模式提出的更高要求

目前，我國(guó)各地雖然已經(jīng)完成了數(shù)百個(gè)污染土壤和地下水修復(fù)工程，但尚未形成規(guī)范運(yùn)作的環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)。表現(xiàn)之一就是市場(chǎng)化機(jī)制不完善，投資過度依賴于政府，且資金利用效率較差，各個(gè)層面的市場(chǎng)參與者僅能依靠非常初步的工程經(jīng)濟(jì)分析手段進(jìn)行決策。

而在國(guó)外成熟的環(huán)境修復(fù)市場(chǎng)，許多成熟的經(jīng)濟(jì)分析方法、成本管理工具和工程投資估算系統(tǒng)被引入環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域，使得業(yè)主和政府部門在做決策前就能了解其背后相應(yīng)的成本，從而提高工程投資的合理性和使用效率。這種對(duì)修復(fù)工程費(fèi)用的合理評(píng)估和綜合把控，是產(chǎn)業(yè)走向成熟的一個(gè)重要標(biāo)志。

當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)正處在由政府資金為主向投資主體多元化的轉(zhuǎn)變過程中，不論是通過環(huán)境損害評(píng)估制度來落實(shí)“污染者付費(fèi)、專業(yè)化治理”的理念，抑或是通過PPP模式來整合社會(huì)資源、增強(qiáng)公共服務(wù)供給能力，都迫切需要開展污染場(chǎng)地修復(fù)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)分析研究。

建立修復(fù)項(xiàng)目投資估算規(guī)范，合理確定工程投資

修復(fù)項(xiàng)目的成本構(gòu)成存在自身特點(diǎn)，不同于其他環(huán)保工程或市政工程。如果缺少適用的投資估算指標(biāo)，會(huì)帶來較大的投資風(fēng)險(xiǎn)

一個(gè)污染場(chǎng)地修復(fù)項(xiàng)目的費(fèi)用通常包括場(chǎng)地調(diào)查與評(píng)價(jià)、修復(fù)方案可行性研究、修復(fù)方案設(shè)計(jì)、小試與中試、進(jìn)場(chǎng)與出場(chǎng)、修復(fù)工程施工、氣體收集與控制、系統(tǒng)運(yùn)行與維護(hù)、采樣測(cè)試與驗(yàn)收整個(gè)過程中的所有成本。修復(fù)項(xiàng)目的成本構(gòu)成存在自身特點(diǎn)，不同于其他環(huán)保工程或市政工程。

由于我國(guó)目前尚沒有國(guó)家或省級(jí)、行業(yè)主管部門頒發(fā)的相應(yīng)計(jì)價(jià)依據(jù)和辦法，難以滿足建設(shè)單位編制項(xiàng)目建議書和投資估算的需要。對(duì)于各級(jí)財(cái)政資金支持的污染場(chǎng)地修復(fù)項(xiàng)目，如果缺少適用的投資估算指標(biāo)，就會(huì)帶來較大的投資風(fēng)險(xiǎn)。

此外，我國(guó)環(huán)境修復(fù)行業(yè)總體處于起步階段，各市場(chǎng)主體對(duì)修復(fù)成本合理區(qū)間的理解往往存在著很大的差異，容易出現(xiàn)不負(fù)責(zé)任的低價(jià)搶標(biāo)行為，更會(huì)損害各方利益及行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，有必要制定一套適合我國(guó)污染場(chǎng)地修復(fù)行業(yè)現(xiàn)狀的工程投資估算規(guī)范，有效規(guī)范招標(biāo)單位發(fā)包行為和市場(chǎng)有序發(fā)展，促進(jìn)建設(shè)單位提高項(xiàng)目管理水平。

以美國(guó)為例，在環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中逐漸完善了投資估算的編制流程和方法。美國(guó)環(huán)保局早在1987年就發(fā)布了首個(gè)用于指導(dǎo)修復(fù)工程概預(yù)算的《修復(fù)項(xiàng)目成本核算程序手冊(cè)》。2000年美國(guó)環(huán)保局和陸軍工程兵團(tuán)針對(duì)超級(jí)基金項(xiàng)目聯(lián)合編制了《可行性研究階段的概預(yù)算編制導(dǎo)則》。

導(dǎo)則詳細(xì)規(guī)定了在場(chǎng)地調(diào)查和可行性研究階段如何編制投資估算，并給出了清晰的成本構(gòu)成清單、樣式案例、資料來源等，以加強(qiáng)概預(yù)算的一致性、完整性和準(zhǔn)確性，是超級(jí)基金項(xiàng)目多方案比選、優(yōu)化設(shè)計(jì)、合理確定投資估算的基礎(chǔ)。

在對(duì)已經(jīng)完成的污染場(chǎng)地修復(fù)項(xiàng)目分析和總結(jié)的基礎(chǔ)上，美國(guó)還開發(fā)了多個(gè)污染場(chǎng)地修復(fù)工程概預(yù)算的系統(tǒng)或工具。最早開發(fā)的修復(fù)工程概預(yù)算系統(tǒng)是RACER系統(tǒng)，被廣泛用于數(shù)千個(gè)北美修復(fù)項(xiàng)目以及部分歐洲和亞洲項(xiàng)目中。

此外，還有美國(guó)軍方FUSRAP項(xiàng)目開發(fā)的CTC環(huán)境修復(fù)概預(yù)算系統(tǒng)等，為各級(jí)政府控制污染場(chǎng)地修復(fù)方面的財(cái)政預(yù)算提供了很好的工具。出版社每年還發(fā)行一套《環(huán)境修復(fù)成本：?jiǎn)蝺r(jià)》叢書，作為污染場(chǎng)地修復(fù)工程概預(yù)算的實(shí)用手冊(cè)。

形成標(biāo)準(zhǔn)案例庫，準(zhǔn)確評(píng)估修復(fù)技術(shù)的經(jīng)濟(jì)可行性

目前的研究缺少成本構(gòu)成分析，缺少規(guī)范的工程量清單和成本構(gòu)成項(xiàng)，對(duì)具體項(xiàng)目的指導(dǎo)性較差

近幾年，我國(guó)在污染場(chǎng)地修復(fù)技術(shù)領(lǐng)域發(fā)展很快，自主研發(fā)或引進(jìn)了許多修復(fù)技術(shù)和設(shè)備，并完成了眾多的產(chǎn)業(yè)化示范工程。同時(shí)有學(xué)者對(duì)這些工程的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行總結(jié)，從經(jīng)濟(jì)可行性角度對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)。

然而，目前的研究工作尚存在一些局限性：

一是沒有充分考慮場(chǎng)地初始污染程度、修復(fù)目標(biāo)與場(chǎng)地水文地質(zhì)條件等可能大幅影響修復(fù)成本的因素，統(tǒng)計(jì)結(jié)果得到的多是綜合單價(jià)，缺少成本構(gòu)成分析，對(duì)具體項(xiàng)目的指導(dǎo)性較差；

二是缺少規(guī)范的工程量清單和成本構(gòu)成項(xiàng)。各來源得到的數(shù)據(jù)是基于不同研究目的、不同統(tǒng)計(jì)方法、不同案例背景下得出的，導(dǎo)致研究結(jié)果差異很大，最低和最高單價(jià)相差逾十倍，對(duì)指導(dǎo)其他工程投資估算帶來很大的不確定性；

三是數(shù)據(jù)多數(shù)來源于中試或參考國(guó)外工程案例，較少為商業(yè)化修復(fù)工程案例，并且未考慮單位成本的規(guī)模效應(yīng)。

對(duì)此，可借鑒歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的做法。為了進(jìn)行修復(fù)技術(shù)的經(jīng)濟(jì)可行性分析，美國(guó)聯(lián)邦修復(fù)技術(shù)圓桌會(huì)議建立并維護(hù)了一個(gè)修復(fù)項(xiàng)目案例數(shù)據(jù)庫，制定了項(xiàng)目成本管理和記錄匯報(bào)的規(guī)范，目前已收錄了超過428個(gè)項(xiàng)目，并提供其基本的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，如各單項(xiàng)單位工程的總價(jià)和綜合單價(jià)等，還為數(shù)百個(gè)案例編制了成本和效果評(píng)價(jià)報(bào)告（costperformance.org）。

此外，依據(jù)《資源保護(hù)與恢復(fù)法案》所完成的所有修復(fù)項(xiàng)目都已將綜合單價(jià)公布在聯(lián)邦政府網(wǎng)站中（www.data.gov）；美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)開發(fā)了一套在線的HCAS歷史成本數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，用于收集和保存修復(fù)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。

在歐洲，監(jiān)管者、咨詢公司和承包商們共同建立了工業(yè)污染場(chǎng)地所有者網(wǎng)絡(luò)（www.nicole.org），超過11個(gè)歐洲國(guó)家的案例和成本數(shù)據(jù)在這個(gè)數(shù)據(jù)庫中得到匯總和分析。這些基礎(chǔ)工作值得我國(guó)行業(yè)主管部門借鑒并組織開展。

合理測(cè)算投資規(guī)模，為政府決策提供依據(jù)

美國(guó)重視成本在修復(fù)方案決策中的地位，采用方案優(yōu)化和成本管理等手段進(jìn)行控制，總投資因此節(jié)省75%

各級(jí)政府在環(huán)境治理規(guī)劃中需要對(duì)污染場(chǎng)地修復(fù)的投資規(guī)模進(jìn)行測(cè)算，并作為決策的依據(jù)。例如《湘江流域重金屬污染治理實(shí)施方案》需要解決湘江流域的201個(gè)歷史遺留污染治理項(xiàng)目，計(jì)劃投資285億元。在治理修復(fù)規(guī)劃制定時(shí)就需要通過合理測(cè)算，判斷每個(gè)項(xiàng)目投資完成后能否達(dá)到治理目標(biāo)。

正在編制的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》也面臨同樣的難題。所以，亟須探索適合我國(guó)現(xiàn)狀的修復(fù)工程經(jīng)濟(jì)評(píng)估模式，否則在大干快上的產(chǎn)業(yè)背景下，容易出現(xiàn)錢花了、但沒效果的現(xiàn)象。

美國(guó)在其污染場(chǎng)地修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展初期經(jīng)歷過這方面的教訓(xùn)。從1980年超級(jí)基金法案通過后，每年征收約15億美元的專項(xiàng)環(huán)境稅，美國(guó)國(guó)會(huì)和民眾普遍對(duì)當(dāng)時(shí)已掌握的修復(fù)技術(shù)和資金規(guī)模非常樂觀。到20世紀(jì)90年代中期，政府、大學(xué)和企業(yè)一致認(rèn)為花費(fèi)了過多的資金，卻完成了太少的污染場(chǎng)地治理工作，而場(chǎng)地所有者們?nèi)匀幻媾R巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，原有體系明顯出現(xiàn)了問題。

隨著超級(jí)基金稅在1995年授權(quán)到期，國(guó)會(huì)沒有批準(zhǔn)繼續(xù)征收這個(gè)專項(xiàng)稅，改為每年財(cái)政撥款約12億美元，而國(guó)會(huì)中關(guān)于修復(fù)資金是否得到有效利用或是否需要增加投資的激烈爭(zhēng)論從來沒有停止過。在20世紀(jì)90年代中期，美國(guó)環(huán)保局實(shí)施了被合稱為“超級(jí)基金行政管理改革”的62次改革，并在1996年發(fā)布文件《成本在超級(jí)基金修復(fù)方案決策中的地位》。

在這個(gè)重要轉(zhuǎn)變中，污染場(chǎng)地業(yè)主開始通過方案優(yōu)化和成本管理的手段對(duì)修復(fù)費(fèi)用進(jìn)行直接控制，環(huán)境咨詢公司和工程承包方也開始在越來越激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中提升成本管理能力。有報(bào)告顯示，美國(guó)污染場(chǎng)地修復(fù)產(chǎn)業(yè)總投資因此節(jié)省了75%。

提升價(jià)格管理水平，滿足PPP模式提出的更高要求

政府需加強(qiáng)投資成本監(jiān)測(cè)，明確經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、投資概算構(gòu)成、投資回報(bào)方式、價(jià)格確定及調(diào)價(jià)方式、財(cái)政補(bǔ)貼等核心事項(xiàng)

有數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)環(huán)境修復(fù)資金有超過75%的比例是由政府支持的。在財(cái)稅體制改革加快、財(cái)政收入放緩的現(xiàn)狀下，必須探索形成多元化、可持續(xù)的資金投入渠道。

黨的十八大以來，政府提出使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，積極推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，與社會(huì)資本建立起利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。這不僅能夠提高污染治理的產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化程度，同時(shí)有助于拓寬環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域的投資渠道。

PPP模式的實(shí)施首先對(duì)政府的價(jià)格管理水平提出了非常高的要求，政府需要進(jìn)一步加強(qiáng)投資成本監(jiān)測(cè)，明確經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、投資概算構(gòu)成、投資回報(bào)方式、價(jià)格確定及調(diào)價(jià)方式、財(cái)政補(bǔ)貼及財(cái)政承諾等核心事項(xiàng)。PPP項(xiàng)目往往會(huì)跨越幾十年，需要設(shè)計(jì)合理的投資回報(bào)機(jī)制，既要給社會(huì)資本留有一定的盈利空間，又要防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

一方面，只有建立一定的修復(fù)項(xiàng)目?jī)r(jià)格評(píng)估規(guī)范，才能化解地方政府上馬PPP項(xiàng)目的顧慮。另一方面，要求社會(huì)資本必須對(duì)本單位工程成本、資金成本和利潤(rùn)水平進(jìn)行認(rèn)真分析、統(tǒng)籌考慮，精心選擇施工方案，合理控制現(xiàn)場(chǎng)費(fèi)用和各項(xiàng)施工技術(shù)措施費(fèi)用，以求使自己的行業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)和綜合實(shí)力水平轉(zhuǎn)化為競(jìng)爭(zhēng)中的勝勢(shì)，以此帶動(dòng)各修復(fù)企業(yè)整體實(shí)力與服務(wù)水平的綜合提升，不斷促進(jìn)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。

（作者單位分別為北京建工環(huán)境修復(fù)股份有限公司、環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院）

來源：中國(guó)環(huán)境報(bào)

作者：于宏旭 孫寧

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