被稱作“十三五”環(huán)保領(lǐng)域的最后一張拼圖的“土十條”依然“千呼萬(wàn)喚不出來(lái)”，使躊躇滿志的行業(yè)企業(yè)更生出些許的忐忑不安。也有專家表示，“土十條”作為綱領(lǐng)性文件，只是起指導(dǎo)性作用。土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)要想迎來(lái)質(zhì)變，還得期待土壤環(huán)境保護(hù)法的頒布。那么，拿什么來(lái)拯救土壤?真的就是一部“土十條”既可以解決我國(guó)土壤問(wèn)題?

土壤污染治理趨勢(shì)解讀“土十條”功效仍舊存疑

“十八大”以來(lái)，綠色發(fā)展、低碳循環(huán)發(fā)展成為重要的國(guó)家戰(zhàn)略部署，國(guó)家在宏觀政策上明確將環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為未來(lái)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一。

近日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于請(qǐng)組織申報(bào)環(huán)保領(lǐng)域創(chuàng)新能力建設(shè)專項(xiàng)的通知》，計(jì)劃用2~3年建成一批環(huán)保領(lǐng)域創(chuàng)新平臺(tái)，為環(huán)保領(lǐng)域相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新提供支撐和服務(wù)。建設(shè)內(nèi)容涵蓋了大氣、水、土壤、廢物等多個(gè)領(lǐng)域，并明確列舉了申報(bào)的細(xì)分方向，包括先進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)、污染治理、資源循環(huán)利用、環(huán)境修復(fù)等環(huán)節(jié)。有相關(guān)人士認(rèn)為，該政策的出臺(tái)，再結(jié)合“十三五”規(guī)劃中提到的“深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃”，將極大的帶動(dòng)一批企業(yè)，尤其是土壤修復(fù)行業(yè)的創(chuàng)業(yè)熱情。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，一些發(fā)達(dá)國(guó)家陸續(xù)開始實(shí)施污染土壤治理與修復(fù)計(jì)劃。在我國(guó)，目前，諸如“大氣十條”、“水十條”等針對(duì)大氣、水和固體廢棄物的相關(guān)政策紛紛出臺(tái)，對(duì)環(huán)保相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了深刻的沖擊和影響。然而，被稱作“十三五”環(huán)保領(lǐng)域的最后一張拼圖的“土十條”依然“千呼萬(wàn)喚不出來(lái)”，使躊躇滿志的行業(yè)企業(yè)更生出些許的忐忑不安。

“土十條”即《土壤環(huán)境保護(hù)和污染治理行動(dòng)計(jì)劃》，由發(fā)改委、國(guó)土資源部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部等多部委聯(lián)合制定，被列為環(huán)保部今年的重點(diǎn)工作之一。有相當(dāng)一部分觀點(diǎn)認(rèn)為，“土十條”將有效推進(jìn)土壤生態(tài)改觀，并帶動(dòng)數(shù)十萬(wàn)億級(jí)相關(guān)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的擴(kuò)張。那么，為了迎接這一近乎撬動(dòng)地球的“產(chǎn)業(yè)支點(diǎn)”，相關(guān)領(lǐng)域該準(zhǔn)備些什么?

土壤污染頑疾將迎“新藥”

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，特別是近20年來(lái)工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的過(guò)程中，土壤環(huán)境問(wèn)題不斷出現(xiàn)，并且呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化和區(qū)域性的發(fā)展態(tài)勢(shì)，給我國(guó)的生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了新挑戰(zhàn)。

分析土壤因何污染，有專家表示，主要是化肥不合理使用造成土壤結(jié)構(gòu)遭到破壞;生活廢水、工業(yè)廢水中鎘、汞、鉻、銅等重金屬引起土壤污染;城市垃圾、工業(yè)廢物等固體污染物隨意丟棄造成土地污染;大氣污染通過(guò)沉降或降水進(jìn)入土地造成污染。土壤污染具有隱蔽性，且治理周期較長(zhǎng)，難以短期內(nèi)有效解決。

據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至上世紀(jì)末，我國(guó)受污染的耕地面積達(dá)20萬(wàn)平方千米，約占耕地總面積的1/5，相當(dāng)于12個(gè)北京市。而在珠三角地區(qū)有近40%的農(nóng)田土壤重金屬超標(biāo)，其中10%嚴(yán)重超標(biāo)。

針對(duì)工業(yè)污染場(chǎng)地表層土壤的調(diào)查顯示，樣本中多環(huán)芳烴的最高平均濃度超過(guò)我國(guó)土壤標(biāo)準(zhǔn)171倍;重金屬鉛、銅最高平均濃度分別超過(guò)我國(guó)自然土壤標(biāo)準(zhǔn)300倍和31倍。

2005年4月至2013年12月，環(huán)保部會(huì)同國(guó)土資源部開展了首次全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查。2014年，一份由國(guó)土資源部和環(huán)保部聯(lián)合公布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄土壤環(huán)境問(wèn)題突出，全國(guó)土壤總超標(biāo)率達(dá)16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。其中耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率更是高達(dá)19.4%。同樣在2014年，國(guó)土資源部土地整治中心和社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社共同發(fā)布的《土地整治藍(lán)皮書》顯示，我國(guó)耕地受到中度、重度污染的面積約5000萬(wàn)畝，很多地區(qū)土壤污染嚴(yán)重，特別是大城市周邊、交通主干線及江河沿岸的耕地重金屬和有機(jī)污染物嚴(yán)重超標(biāo)，造成食品安全等一系列問(wèn)題。據(jù)測(cè)算，當(dāng)前每年受重金屬污染的糧食高達(dá)1200萬(wàn)噸，相當(dāng)于4000萬(wàn)人一年的口糧。而2015年發(fā)布的《土地整治藍(lán)皮書：中國(guó)土地整治發(fā)展研究報(bào)告No.2》再次顯示，在我國(guó)現(xiàn)有的20億畝耕地中，有相當(dāng)數(shù)量耕地受到中度、重度污染，土壤點(diǎn)位超標(biāo)率接近20%，大多不宜耕種。

然而，多年來(lái)，土壤污染狀態(tài)一直未能得到緩解。

土壤環(huán)境質(zhì)量是事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和子孫后代生存安全的重大民生問(wèn)題。對(duì)此，國(guó)家環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧立下“軍令狀”，“要深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，堅(jiān)決打好大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役。”“協(xié)同推進(jìn)污染預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理修復(fù)三大舉措，著力解決土壤污染威脅農(nóng)產(chǎn)品安全和人居環(huán)境健康兩大突出問(wèn)題，到2020年，全國(guó)土壤污染加重趨勢(shì)得到遏制，土壤環(huán)境質(zhì)量總體穩(wěn)定，農(nóng)用地土壤環(huán)境得到有效保護(hù)，建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到基本保障。”

在2016年全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上，陳吉寧表示，2016年要全面實(shí)施“土十條”，繼續(xù)組織實(shí)施污染土壤治理與修復(fù)試點(diǎn)項(xiàng)目，建立規(guī)范的污染場(chǎng)地聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。

對(duì)于這一多年以來(lái)都未能解決的環(huán)境的沉疴頑疾，政府最終寄望于“土十條”。據(jù)悉，目前，“土十條”已獲國(guó)務(wù)院審核通過(guò)，內(nèi)容包括把土壤污染分類進(jìn)行監(jiān)管治理和保護(hù)，投入治理資金的數(shù)量、治理的具體措施、爭(zhēng)取到2020年土壤惡化情況得到遏制等。在2015年11月29日舉辦的第四屆環(huán)境保護(hù)年會(huì)上，農(nóng)業(yè)部科技教育司司長(zhǎng)唐珂透露表示，“土十條”即將推出。

然而，也有專家表示，“土十條”作為綱領(lǐng)性文件，只是起指導(dǎo)性作用。土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)要想迎來(lái)質(zhì)變，還得期待土壤環(huán)境保護(hù)法的頒布。

膨脹的市場(chǎng)是泡沫還是機(jī)遇

2011年發(fā)布的《全國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》提出，“十二五”期間，中央財(cái)政撥出300億元用于全國(guó)污染土壤修復(fù)，針對(duì)城市歷史遺留污染土地，中央將給予30%至45%的財(cái)政補(bǔ)助。根據(jù)2015年11月公布的《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十三五”科技發(fā)展規(guī)劃》(征求意見(jiàn)稿)，土壤地下水污染防治領(lǐng)域中央預(yù)計(jì)投入將達(dá)30億元，占到中央環(huán)?？萍碱A(yù)計(jì)總投入的10%。相比“十二五”，這是一個(gè)較大幅度的增長(zhǎng)。據(jù)此，有專家預(yù)測(cè)，我國(guó)土壤修復(fù)市場(chǎng)將在“十三五”期間全面啟動(dòng)。而隨著“土十條”的落地，我國(guó)土壤修復(fù)市場(chǎng)規(guī)模還將有更大上升空間。

土壤修復(fù)，是使遭受污染的土壤恢復(fù)正常功能的技術(shù)措施。20世紀(jì)80年代以來(lái)，世界上許多國(guó)家特別是發(fā)達(dá)國(guó)家均制定并開展了污染土壤治理與修復(fù)計(jì)劃，形成了新興的土壤修復(fù)行業(yè)。

目前，我國(guó)土地已修復(fù)場(chǎng)地?cái)?shù)量明顯低于發(fā)達(dá)國(guó)家。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)約43.75%的土壤修復(fù)項(xiàng)目規(guī)模較小，集中在5000萬(wàn)元以下。2億元以上相對(duì)大規(guī)模項(xiàng)目比例僅占18.75%。與美國(guó)和歐洲分別已修復(fù)30283處和80700處污染場(chǎng)地項(xiàng)目相比，我國(guó)已修復(fù)的場(chǎng)地?cái)?shù)不超過(guò)200個(gè)，土壤修復(fù)市場(chǎng)處萌芽階段。

從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，未來(lái)隨著土壤污染問(wèn)題不斷突出，中國(guó)將經(jīng)歷從修復(fù)技術(shù)、治理模式以及立法規(guī)范化的過(guò)程，并逐漸形成完整的市場(chǎng)機(jī)制。

相關(guān)研究機(jī)構(gòu)指出：我國(guó)土壤修復(fù)行業(yè)過(guò)去每年大概維持在40~50億元的市場(chǎng)空間。2008年，歐洲土壤修復(fù)市場(chǎng)份額最高曾達(dá)到GDP的0.3%，而我國(guó)2013年的土壤修復(fù)市場(chǎng)規(guī)模僅占GDP的0.007%。有數(shù)據(jù)顯示，2014年，我國(guó)已開展、完成和招投標(biāo)過(guò)程后中標(biāo)的土壤修復(fù)項(xiàng)目有40項(xiàng)，投資金額約為17億元;2015年，我國(guó)公開招投標(biāo)開張的土壤修復(fù)項(xiàng)目有32項(xiàng)，投資金額約為23億元。

業(yè)內(nèi)較為普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，土壤修復(fù)的規(guī)模將是一個(gè)萬(wàn)億級(jí)的市場(chǎng)，并且將伴隨著“土十條”的出臺(tái)迎來(lái)行業(yè)拐點(diǎn)，市場(chǎng)規(guī)模將迅速膨脹。未來(lái)，我國(guó)土壤修復(fù)市場(chǎng)的規(guī)模應(yīng)該會(huì)達(dá)到10萬(wàn)億級(jí)別。

土壤修復(fù)存在萬(wàn)億市場(chǎng)空間的推論，其中一條依據(jù)是，根據(jù)《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》反映的情況，若要修復(fù)全部已查出的受污染土壤，萬(wàn)億資金略顯保守。另外一條依據(jù)是，2012年，我國(guó)環(huán)境保護(hù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)已實(shí)現(xiàn)年?duì)I業(yè)收入約3萬(wàn)億元，根據(jù)環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)所占環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)份額高達(dá)30%～50%，按此推斷也是存在萬(wàn)億市場(chǎng)的空間。

然而，也有觀點(diǎn)認(rèn)為，土壤修復(fù)面臨資金缺口大、融資難、標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)政策法律缺失等一系列更為具體也更棘手的難題，推測(cè)出來(lái)的數(shù)十萬(wàn)億級(jí)別的市場(chǎng)也許僅是一場(chǎng)虛妄的猜想。

江蘇省(宜興)環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院今年8月18日發(fā)布的《2015年土壤修復(fù)市場(chǎng)年中盤點(diǎn)》顯示，截至2015年6月1日，我國(guó)(大陸地區(qū))今年正在開展的土壤修復(fù)工程類及調(diào)查評(píng)估類項(xiàng)目總計(jì)19項(xiàng)，投資金額約16.5億元。將這兩個(gè)數(shù)據(jù)分別與2013年的28項(xiàng)和15億元對(duì)比后發(fā)現(xiàn)，2015年，全國(guó)土壤修復(fù)項(xiàng)目仍處于平穩(wěn)發(fā)展的狀態(tài)，并未出現(xiàn)跳躍式發(fā)展。

修復(fù)項(xiàng)目平穩(wěn)發(fā)展的背后，是我國(guó)仍然處于初始階段的土壤修復(fù)行業(yè)。

《土地整治藍(lán)皮書：中國(guó)土地整治發(fā)展研究報(bào)告No.2》稱，我國(guó)耕地土壤污染治理與修復(fù)剛剛起步，發(fā)展較慢，還遠(yuǎn)未形成規(guī)模和產(chǎn)業(yè)化，與先行國(guó)家和地區(qū)比總體差距很大。其中有幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題仍亟待破解，包括法治建設(shè)、規(guī)劃引領(lǐng)、技術(shù)創(chuàng)新、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和資金保障。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)土壤污染修復(fù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值尚不及環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的1%，而在發(fā)達(dá)國(guó)家，這一比重達(dá)30%以上。20世紀(jì)90年代，美國(guó)用于污染土壤修復(fù)方面的投資已經(jīng)達(dá)到1000億美元。

中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)重金屬污染防治與土壤修復(fù)委員會(huì)秘書長(zhǎng)劉陽(yáng)生認(rèn)為，目前，我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)尚未起步，還不具備發(fā)展條件，發(fā)展還需要冷靜、科學(xué)、理性。國(guó)土資源部土地整治中心實(shí)施管理處處長(zhǎng)賈文濤認(rèn)為，我國(guó)土壤污染形勢(shì)嚴(yán)峻，治理與修復(fù)自非朝夕之功，需要海量的資金做支撐，需要建立健全融資機(jī)制，強(qiáng)化污染主體責(zé)任，吸引社會(huì)和民間資本參與進(jìn)來(lái)，保障土壤治理與修復(fù)工作穩(wěn)步持續(xù)推進(jìn)。

事實(shí)上，從目前的整體情勢(shì)來(lái)看，我國(guó)土壤污染修復(fù)相關(guān)法律法規(guī)體系雖然尚未十分完善，但是關(guān)于土壤污染的相關(guān)政策、法規(guī)已經(jīng)具備了整體框架。

據(jù)相關(guān)專家總結(jié)，我國(guó)土壤污染防治立法工作可大致三個(gè)階段。第一階段(2002~2007年)我國(guó)開始逐步涉及土壤環(huán)境保護(hù)，發(fā)布了《再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》、《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過(guò)程中環(huán)境污染防治工作的通知》等，并修訂了《土地管理法》;第二階段(2008~2012年)我國(guó)逐步重視土壤污染問(wèn)題，發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)重金屬污染防治工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見(jiàn)》、《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》、《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場(chǎng)地再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》等政策法規(guī);第三階段(2013年至今)我國(guó)加快土壤污染修復(fù)立法，相繼發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排的通知》、《中國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)政策》、《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)企業(yè)關(guān)停、搬遷及原址場(chǎng)地再開發(fā)利用過(guò)程中污染防治工作的通知》、《工業(yè)企業(yè)場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查評(píng)估及修復(fù)工作指南(試行)》等。這些也被業(yè)界認(rèn)為是推進(jìn)土壤修復(fù)最為關(guān)鍵的基礎(chǔ)性工作。

但綜合來(lái)看，我國(guó)在土壤修復(fù)領(lǐng)域還存在一定缺陷，立法技術(shù)方面我國(guó)法律側(cè)重點(diǎn)不明確;法律內(nèi)容方面我國(guó)目前多原則性規(guī)定，缺乏具體責(zé)任主體，土壤修復(fù)責(zé)任主體確定仍存在一定糾紛，盈利模式尚待進(jìn)一步完善。

污染源控制比土壤修復(fù)更緊迫

以目前國(guó)內(nèi)的土壤污染情況來(lái)看，土壤污染防治所需要的資金量，至少需要上萬(wàn)億元甚至幾十萬(wàn)億元。但因投資見(jiàn)效緩慢切市場(chǎng)不夠明朗，很多民間資本對(duì)于土壤污染修復(fù)市場(chǎng)的興趣還不太大。而同樣的修復(fù)工程在國(guó)外，除了民間資本在大力推進(jìn)外，每年的土壤污染修復(fù)投入中，政府資本也會(huì)超過(guò)半數(shù)份額。因此，國(guó)家在推進(jìn)土壤修復(fù)工程的過(guò)程中，如財(cái)政長(zhǎng)期無(wú)法承擔(dān)這部分資金缺口，市場(chǎng)的發(fā)展速度將會(huì)大打折扣。

而按照規(guī)劃，用5年的時(shí)間，遏制全國(guó)土壤惡化——包括受到中、重度污染的5000萬(wàn)畝耕地，難度可想而知。事實(shí)上，即便是2011年發(fā)布的《全國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》，也未能將我國(guó)的土壤修復(fù)成果推向一個(gè)顯著的高度。

那么，拿什么來(lái)拯救土壤?

有專家表示，就目前狀況客觀來(lái)說(shuō)，土壤污染問(wèn)題并不能單從土壤中的重金屬含量來(lái)判斷，從地質(zhì)背景、土壤重金屬的時(shí)空變化、污染源以及土壤自身性質(zhì)的劣化等來(lái)看，土壤污染還有著其他的途徑。我國(guó)土壤污染是30多年來(lái)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的后果，污染源控制是比土壤修復(fù)本身更為緊迫的事情。雖然《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》對(duì)中國(guó)土壤的污染狀況給出了一定的數(shù)字印象，但從普查精度、標(biāo)準(zhǔn)可用性等來(lái)看，這個(gè)結(jié)果依然是模糊的。

而要控制和改善土壤污染，當(dāng)務(wù)之急在于污染源控制。

在日前召開的2016年全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上，環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧也表示，土壤污染防治不是一個(gè)全面化的大治理，全世界沒(méi)有一個(gè)國(guó)家是這么做的。當(dāng)前最應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的還是風(fēng)險(xiǎn)管控，通過(guò)改變土壤的使用方式，避免污染擴(kuò)散，同時(shí)做好監(jiān)控，這才是最根本、最有效的辦法。而未來(lái)，在涉及“土十條”的資金方面，也將與“大氣十條”、“水十條”有很大的不同，關(guān)鍵是要建立終身追究制度。

據(jù)悉，環(huán)保部依據(jù)前期研究，將爭(zhēng)取利用6~7年時(shí)間，使土壤污染惡化趨勢(shì)得到基本遏制。在第一次全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查的基礎(chǔ)上，繼續(xù)組織開展土壤污染狀況詳查，全面會(huì)診土壤污染現(xiàn)狀，盡快摸清土壤污染家底。

也有專家對(duì)土壤治理做了專門測(cè)算，目前用于治理污染土壤花費(fèi)了巨大財(cái)力，保護(hù)和修復(fù)已經(jīng)受到污染的土壤，財(cái)力分布是1∶100的關(guān)系。通俗地說(shuō)，就是如果今天不花1塊錢來(lái)保護(hù)，將來(lái)的修復(fù)就需要花100塊錢。而當(dāng)前，從我國(guó)土壤環(huán)境整體狀況來(lái)看，約80%以上的土壤目前還是清潔土壤。因此，如何保護(hù)好清潔土壤，才是當(dāng)前解決問(wèn)題的最基本需求。

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