經(jīng)過30余年的改革開放，中國(guó)農(nóng)村發(fā)展成績(jī)斐然，城鄉(xiāng)關(guān)系有了重大改善，農(nóng)產(chǎn)品(000061,股吧)總量數(shù)倍增長(zhǎng)，農(nóng)村人口大量進(jìn)城，農(nóng)民收入顯著增長(zhǎng)。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展永遠(yuǎn)伴生著需要不斷解決的問題，我們努力解決了一些老問題，新的問題又橫亙?cè)谘矍?。認(rèn)清當(dāng)下農(nóng)村發(fā)展大局，對(duì)于制定與調(diào)整有關(guān)政策，更好地推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，十分必要。
挑 戰(zhàn)
與較早時(shí)期相比，中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的確有了某種新的態(tài)勢(shì)：農(nóng)產(chǎn)品絕對(duì)生產(chǎn)能力有了巨大提高，但在國(guó)際市場(chǎng)開放背景下農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)不足，改變農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易的內(nèi)生條件還需要長(zhǎng)期努力；農(nóng)民絕大部分已開始面向市場(chǎng)從事生產(chǎn)活動(dòng)，生產(chǎn)的社會(huì)化服務(wù)體系已初步形成，但由兼業(yè)小農(nóng)向職業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)化的過程遠(yuǎn)未完成；農(nóng)村人口大量進(jìn)城，城市化率穩(wěn)步提高，但村莊人口大量減少以后，農(nóng)村公共服務(wù)投入面臨效率降低的窘境；農(nóng)產(chǎn)品已高度市場(chǎng)化，但農(nóng)村生產(chǎn)要素市場(chǎng)化程度低，制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提高。上述農(nóng)業(yè)發(fā)展的新態(tài)勢(shì)蘊(yùn)含著巨大的挑戰(zhàn)。
一是農(nóng)業(yè)成本持續(xù)增加，農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)低下，威脅到農(nóng)產(chǎn)品總供求的動(dòng)態(tài)平衡，并對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體運(yùn)行帶來(lái)不利影響。作為一個(gè)大國(guó)，農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上有進(jìn)有出屬于正常，但目前我國(guó)絕大部分農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，一些肉類、棉花甚至高出一倍以上。此外，我國(guó)居民的恩格爾系數(shù)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家，達(dá)到36%以上，也說明農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的絕對(duì)水平之高已影響國(guó)民生活。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高間接影響國(guó)民消費(fèi)能力與就業(yè)選擇傾向，成為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理的負(fù)面影響因素。
二是農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步模式存在缺陷，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的技術(shù)路線調(diào)整任務(wù)艱巨。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過分依賴灌溉，節(jié)水、雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)規(guī)模過??；畜牧業(yè)生產(chǎn)與草業(yè)的關(guān)聯(lián)度低，草原生產(chǎn)率極低，飼料消耗巨大；小規(guī)模家庭經(jīng)營(yíng)與社會(huì)化服務(wù)存在摩擦，降低了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的綜合效率；農(nóng)業(yè)的物質(zhì)投入“水多、化肥多、農(nóng)藥多”，帶來(lái)了巨大的環(huán)境問題。
三是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口定居城市的藩籬難以沖破。大規(guī)模的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口數(shù)十年在城市臨時(shí)居住，而合法居所遠(yuǎn)離工作地，這種情形使社會(huì)分工難以深化，人力資本水平難以提升，并制約了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的現(xiàn)代化。
四是農(nóng)村建設(shè)面臨效率與平等之間的兩難選擇。我國(guó)城市化率達(dá)到75%時(shí)，有望實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入與市民收入的大體相當(dāng)。達(dá)成這一目標(biāo)不僅意味著現(xiàn)有農(nóng)民大量進(jìn)城，還意味著大量村莊消失或收縮為小型專業(yè)農(nóng)戶居民點(diǎn)，少部分村莊會(huì)演化為小城市，還有少部分村莊會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)村落。這意味著齊頭并進(jìn)地對(duì)幾百萬(wàn)個(gè)自然村進(jìn)行“新農(nóng)村建設(shè)”將是一個(gè)巨大的浪費(fèi)。但若完全不考慮留守村民的公共服務(wù)，也有違社會(huì)主義的國(guó)家治理原則。如果由政府人為地通過“遷村并居”來(lái)加速人口布局調(diào)整，又難免增大社會(huì)摩擦。如何順應(yīng)城市化要求，兼顧效率與平等之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人本主義城市化，還需要進(jìn)一步的政策創(chuàng)新。
五是農(nóng)村社會(huì)治理面臨體制創(chuàng)新選擇難題。黨的十八屆三中全會(huì)提出了國(guó)家治理現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)，如何使農(nóng)村治理與這個(gè)目標(biāo)相銜接，將是一個(gè)艱巨任務(wù)。大量村莊消失或收縮為小型專業(yè)農(nóng)戶居民點(diǎn)以后，行政村的建制將不再有重要意義，未來(lái)將會(huì)實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村治理機(jī)制的統(tǒng)一。漸進(jìn)地推進(jìn)這個(gè)過程，意味著一系列政策的系統(tǒng)性調(diào)整，這對(duì)決策者是一個(gè)前所未有的考驗(yàn)。
機(jī) 遇
盡管農(nóng)村發(fā)展在新的臺(tái)階上進(jìn)一步邁進(jìn)面臨諸多難題，但也要看到解決難題的條件是充分具備的。
首先，決策層的思想解放為深化改革開辟了更大空間。黨的十八大確立了讓市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮決定性作用的改革方針，鼓勵(lì)決策者向土地要素改革的深水區(qū)進(jìn)軍；中央提出的關(guān)于發(fā)展混合經(jīng)濟(jì)的理念，也有利于打破農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制的傳統(tǒng)固有思維，探索農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的多種實(shí)現(xiàn)形式。
其次，城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極大地提高了城市吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的能力，有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的建立。我國(guó)的就業(yè)彈性（就業(yè)增長(zhǎng)率與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率之比）遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)時(shí)期，城市就業(yè)潛力還很大。我國(guó)人均收入水平按購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算，約為美國(guó)的1/5左右，勞動(dòng)力價(jià)格優(yōu)勢(shì)仍然顯著，城市經(jīng)濟(jì)繼續(xù)擴(kuò)張的潛力巨大。從勞動(dòng)力供應(yīng)看，農(nóng)村勞動(dòng)力釋放的空間還很大：我國(guó)農(nóng)業(yè)增加值占規(guī)模生產(chǎn)總值的比重不到10%，而所用勞動(dòng)比重（按勞動(dòng)時(shí)間與技術(shù)不變假設(shè)計(jì)算）達(dá)到23%左右；預(yù)計(jì)2035年前后能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民家庭務(wù)農(nóng)收入與城市家庭收入相等這一目標(biāo)，屆時(shí)我國(guó)只需要職業(yè)農(nóng)戶約3000萬(wàn)戶，占全國(guó)總戶數(shù)的比重約6%。
再次，農(nóng)業(yè)資源綜合利用潛力提升的空間很大，農(nóng)業(yè)技術(shù)具有后發(fā)優(yōu)勢(shì)。我國(guó)土地廣袤，利用先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)行高效開發(fā)利用土地資源的潛力很大。我國(guó)草原面積巨大，可被較好利用的草原面積就在30億畝以上，與之比照，我國(guó)飼料糧總量已與口糧總量旗鼓相當(dāng)，牧草替代飼料糧的潛力十分巨大。近年我國(guó)西北地區(qū)興起的旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)革命，帶來(lái)了1比6的投入產(chǎn)出效果，并引起玉米和土豆產(chǎn)量的巨大提升?？傮w看，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)現(xiàn)有耕地的平均糧食單產(chǎn)具有提升15%左右的空間，僅此一項(xiàng)，就可基本滿足未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期國(guó)內(nèi)對(duì)糧食的需求。
最后，國(guó)家支農(nóng)能力顯著增強(qiáng)。2011年至2013年，我國(guó)中央政府投入“三農(nóng)”領(lǐng)域的資金總量約36500億元，年均增長(zhǎng)15%。目前，“三農(nóng)”領(lǐng)域中央加地方的投入每年已在3萬(wàn)億元左右。這其中，與農(nóng)村社會(huì)相關(guān)的投入占了50%。與歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比，我國(guó)支農(nóng)資金總量不算太少，只是在支農(nóng)資金的結(jié)構(gòu)與效率方面有很大不足。例如，1978年至1999年，國(guó)家每年投到草原建設(shè)的資金平均每公頃不到3角錢，比起農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的投入如滄海一粟。
改 革
農(nóng)業(yè)進(jìn)步與農(nóng)村發(fā)展的更大動(dòng)能是改革的深化。近兩年的改革舉措密集出臺(tái)，已體現(xiàn)了決策者的決心與抱負(fù)，未來(lái)的改革應(yīng)著重于以下方面：
以發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)為核心，推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織體系創(chuàng)新。可考慮實(shí)施旨在保護(hù)專業(yè)農(nóng)戶生產(chǎn)積極性的“專業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者注冊(cè)制度”，以提高國(guó)家財(cái)政支農(nóng)的瞄準(zhǔn)度。設(shè)立合理的農(nóng)業(yè)準(zhǔn)入門檻，支持農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、規(guī)模化。要逐步穩(wěn)妥發(fā)展真正的農(nóng)民專業(yè)合作社，幫助農(nóng)民合作社做強(qiáng)、做大，培養(yǎng)幾十家跨省域的巨型合作社，以更好發(fā)揮合作社的專業(yè)化服務(wù)作用。
深化農(nóng)村基礎(chǔ)土地制度與國(guó)家土地管理制度改革。要推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)新，在確保集體所有制法律地位的前提下，通過扎實(shí)推進(jìn)土地承包權(quán)確權(quán)頒證工作，使農(nóng)民的土地承包權(quán)真正成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，在此基礎(chǔ)上發(fā)育農(nóng)村土地市場(chǎng)。要建立職能明確、分工合理、監(jiān)管有效、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的土地規(guī)劃管理制度，加大農(nóng)地保護(hù)力度。國(guó)家可實(shí)行更有利于保護(hù)耕地的“國(guó)家農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度”，并將農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)以外的人口稠密區(qū)的土地管理權(quán)限下放地方，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。
變革農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步模式，調(diào)整農(nóng)業(yè)技術(shù)研究推廣管理體系。要大力提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的裝備程度，把節(jié)水農(nóng)業(yè)、旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)開發(fā)作為農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步的主要方向。要以更積極的政策鼓勵(lì)私人資本開發(fā)連片荒漠。要以產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策為核心，以國(guó)家扶持資金為補(bǔ)充，大力引進(jìn)市場(chǎng)因素，鼓勵(lì)私人資本進(jìn)入荒漠改造領(lǐng)域，擴(kuò)大各種類型的旱作農(nóng)業(yè)。
進(jìn)一步激活城市經(jīng)濟(jì)，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市的門檻。一是要深化人口登記制度改革，簡(jiǎn)化人口登記制度，盡快在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中大規(guī)模推行“居住證制度”。二是要加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃，按工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要引導(dǎo)城鄉(xiāng)人口合理布局。在十個(gè)左右的城市群中實(shí)現(xiàn)大中城市與小城市（鎮(zhèn)）發(fā)展并舉；在城市群以外的地區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)縣進(jìn)行適度合并，控制城鎮(zhèn)擴(kuò)張，支持農(nóng)業(yè)人口大跨度轉(zhuǎn)移。支持專業(yè)農(nóng)戶分散居住，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)莊。
改革與完善國(guó)家財(cái)政與金融支農(nóng)體制，提高支農(nóng)經(jīng)濟(jì)效率。一是要區(qū)分“三農(nóng)”投入類別，建立獨(dú)立的農(nóng)業(yè)支持賬戶體系。逐步減少針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品流通、加工領(lǐng)域的“龍頭企業(yè)”的財(cái)政扶持。以“農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度”和“專業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者注冊(cè)制度”為基礎(chǔ)，提高財(cái)政支農(nóng)的瞄準(zhǔn)度與透明度。二是盡快制定財(cái)政支農(nóng)工作條例，實(shí)現(xiàn)依法支農(nóng)。三是大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)金融創(chuàng)新，完善農(nóng)業(yè)金融體系。
實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)治理的統(tǒng)一。應(yīng)考慮不再區(qū)分“村民委員會(huì)”與“居民委員會(huì)”，并修訂有關(guān)法律，頒布不區(qū)別城鄉(xiāng)的“居民委員會(huì)組織法”?？煽紤]將現(xiàn)有大部分建制鎮(zhèn)和少量有一定規(guī)模的村莊設(shè)置為“縣轄市”，并隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，將現(xiàn)有自然村逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樾⌒蛯I(yè)農(nóng)戶居民點(diǎn)，并直接歸屬“縣轄市”統(tǒng)轄，使農(nóng)戶成為不分城鄉(xiāng)的居民區(qū)的居民，在此基礎(chǔ)上建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)治理架構(gòu)。
