10月25日，民政部舉行例行新聞發(fā)布會，發(fā)布三季度民政重點工作進展及下步工作安排。民政部社會救助司副司長蔣瑋就《關于做好農(nóng)村低保制度和扶貧開展政策有效銜接的指導意見》等文件情況做了介紹，并公布、解讀了《特困人員認定辦法》。農(nóng)村特困人員怎么認定、怎么救助？能和城里人享受一樣的標準嗎？在新形勢下，國家有了進一步調(diào)整。

1什么樣的人屬于特困人員？

根據(jù)新出臺的《特困人員認定辦法》：

第四條　城鄉(xiāng)老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，同時具備以下條件的，應當依法納入特困人員救助供養(yǎng)范圍：（一）無勞動能力；（二）無生活來源；（三）無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人或者其法定義務人無履行義務能力。

其中，“無生活來源”這一項，指明“生活來源”需要計算包括工資、經(jīng)營、財產(chǎn)、轉移在內(nèi)的各類凈收入，但不計入城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金、基本醫(yī)療保險和高齡津貼等各類社保福利。

蔣瑋解釋說，此處的依據(jù)是國務院14號文件《國務院關于進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》。由于基本醫(yī)療保險等社保福利制度都是國家建立的、面向全民的、普惠型社會保障政策，正常情況下全體公民都應當能夠享受到。因此，即使這些社會福利待遇帶來的收入加起來“過了線”，也不會導致當事人無法享受特困救助。

但是，這不意味著特困救助供養(yǎng)與其他的所有保障政策都可以疊加。《辦法》第九條就規(guī)定，未滿16周歲未成年人同時符合特困救助供養(yǎng)條件和孤兒認定條件的，應當納入孤兒保障范圍，不認定為特困人員。

2我國農(nóng)村特困人員救助的供養(yǎng)標準是什么？

蔣瑋說，過去，我國特困人員救助的供養(yǎng)標準分為集中供養(yǎng)標準和分散供養(yǎng)標準。

目前全國平均供養(yǎng)標準中，集中供養(yǎng)是6385元每年，分散供養(yǎng)是4844元每年。集中供養(yǎng)標準最高的是天津市，現(xiàn)在達到了人均17183元；最低的是貴州省，目前只有4250元。分散供養(yǎng)標準最高的是上海市，年人均13800元；最低的也是貴州省，年人均只有2726元。

而此次的《認定方法》對目前我國特困人員救助的供養(yǎng)標準做了改革創(chuàng)新，調(diào)整為按照需求來制定，主要包括基本生活標準和照料服務標準。

在基本生活標準方面，各地可以參照當?shù)氐娜司M支出、人均可支配收入、或者低保標準這三者的一定比例來確定。但是民政部提了一個最低的要求——一般情況下，不低于低保標準的1.3倍。

照料服務標準首先要根據(jù)特困人員的生活自理能力來定：如果是生活完全能夠自理的，那么照料服務標準就低一些；如果是半自理的，那么標準可能就高一些；完全喪失的可能標準最高。

3對特困人員認定之后，將如何有效供養(yǎng)？農(nóng)村供養(yǎng)“一床難求”與“床位空置”的尷尬怎么協(xié)調(diào)？

蔣瑋表示，在供養(yǎng)方面，這些年我國對農(nóng)村供養(yǎng)服務機構投入了很多，比如民政部利用福彩公益金實施的“霞光計劃”就是針對農(nóng)村特困人員供養(yǎng)服務機構的建設改造開展的。但是實際運行過程中，我們也面臨著一些非常尷尬的局面，一方面床位數(shù)在增加，另一方面“一床難求”，同時床位又在空置的問題。這需要我們在供養(yǎng)服務機構的有效供給上進行改革。

過去，我國對特困人員的供養(yǎng)方式主要取決于本人的意愿，愿意集中供養(yǎng)就到機構來，愿意在家的就分散供養(yǎng)，即一種是集中供養(yǎng)、一種是分散供養(yǎng)。

現(xiàn)在，民政部提出一個倡導性意見——

鼓勵生活有自理能力的特困人員在家分散供養(yǎng)，優(yōu)先把生活不能自理的特困人員集中供養(yǎng)起來。

“一床難求”并不是說沒有床位，而是對生活不能自理的特困人員沒有床位和護理人員。對于一些想住進來的生活不能自理特困人員，敬老院沒有專業(yè)的護理人員，沒有辦法提供對生活不能自理人員的照料服務，所以沒有辦法接收，此外也限于硬件設施的限制。下一步將優(yōu)先把生活不能自理的特困人員集中供養(yǎng)，目前民政部已經(jīng)在一些省份開展試點。

4城鄉(xiāng)的特困人員供養(yǎng)能不能一體化？

蔣瑋表示， 《國務院關于進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》把過去的農(nóng)村五保供養(yǎng)和城市“三無”人員救助工作，要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路，變成了一項制度，避免城鄉(xiāng)差異拉大，造成城鄉(xiāng)制度割裂。這意味著將來我們對于城鄉(xiāng)特困人員在整個供養(yǎng)上，包括供養(yǎng)服務提供、認定程序、資格條件等方面都是一樣的。

但是現(xiàn)在還不可能做到城鄉(xiāng)特困人員完全一個標準。因為有一些貧困地區(qū)的特困人員的標準較低，甚至有些還沒有達到扶貧標準，不可能一下子達到一定的高度，這是不現(xiàn)實的。目前在實施特困人員救助供養(yǎng)制度的時候，到底給的是城市的標準還是農(nóng)村的標準就成為一個問題。“我相信將來這項制度標準的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展一定比低保更快實現(xiàn)，但是現(xiàn)階段是有差異的?！?/p>

蔣瑋提出，過去我們可以按照戶籍是農(nóng)業(yè)戶口還是非農(nóng)戶口來判定給予供養(yǎng)的標準，現(xiàn)在很多地方取消了城鄉(xiāng)的差別，都是居民戶口，怎么來判定呢？所以這里提出要根據(jù)是不是擁有承包土地或者參加了農(nóng)村集體收益分配來判定，如果在農(nóng)村有土地，或參加了農(nóng)村集體分配，那么肯定是農(nóng)村特困人員標準。

5農(nóng)村低保制度與脫貧攻堅、扶貧開發(fā)之間，究竟是什么關系？

蔣瑋認為，農(nóng)村低保制度和扶貧開發(fā)政策是我國當前反貧困最主要的兩個工具，也是兩個重要的戰(zhàn)略支撐點。其中，扶貧開發(fā)是對具有發(fā)展能力的貧困人口采取扶貧方式，幫他脫貧致富；低保制度，主要瞄準的是困難群眾，是針對不管在哪個發(fā)展階段都必然存在的困難群體，將他們的基本生活保障起來，做兜底的制度安排，來維持其基本生活。

農(nóng)村低保制度從2007年建立以來，一直在有序地推進。但是，在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的新的階段，農(nóng)村低保面臨著新的問題。如果能讓農(nóng)村低保制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接，發(fā)揮兩項制度的合力效果，那么，脫貧攻堅的成效將更加明顯。因此，民政部等部門出臺了《關于做好農(nóng)村低保制度和扶貧開展政策有效銜接的指導意見》。

在政策銜接上，符合建檔立卡條件的農(nóng)村低保對象要納入建檔立卡范圍，同時符合低保條件的建要納入低保條件，這兩個制度應該是相互融合的。 在標準銜接方面，確保到2020年，所有縣域的農(nóng)村低保標準要逐步達到國家扶貧標準。就目前來說，全國的農(nóng)村低保的平均保障標準是超過了農(nóng)村扶貧標準的。 在管理銜接方面，所有的低保對象和建檔立卡戶是動態(tài)管理的，不是一勞永逸的。

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