我國是社會主義國家，公有制是社會主義國家的基本特征。公有制在我國表現(xiàn)為兩種，國家所有和集體所有。土地依然是這兩種所有制，城市土地是國有，農(nóng)村土地是集體所有。

但在現(xiàn)實中，集體所有權(quán)卻存在虛化現(xiàn)象。

集體土地所有權(quán)主體虛化，實際表現(xiàn)為法律所規(guī)定的集體土地所有權(quán)主體在現(xiàn)有的土地法律制度下因功能缺陷而不能有效地行使其所有權(quán)主體權(quán)利的情形，集體土地的所有權(quán)主體在立法中雖有明確規(guī)定，但在實踐中卻徒有虛名。

怎么理解？

農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的虛位使各種法定的管理者，包括村民委員會、村民小組及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府等，成為農(nóng)村土地實際上的所有者。

既然土地屬于集體所有，集體的代理人就享有各種相應(yīng)的權(quán)利，并且代理人也必然會通過這些權(quán)利去追逐自身利益的最大化。這就會出現(xiàn)各種問題，如村干部侵犯農(nóng)民利益等。因此，問題并不是人的本性不好，而是這種制度設(shè)計規(guī)定了他們可以利用集體產(chǎn)權(quán)代理人的身份去行使他們的公共權(quán)利。

而且，作為土地所有者的集體對土地充其量擁有在農(nóng)戶間進(jìn)行適度調(diào)整的一類權(quán)利外，并不擁有法律賦予所有權(quán)人的全部權(quán)利，農(nóng)民集體享有的所有權(quán)要受到國家法律和政府管理的種種限制，這突出表現(xiàn)在以下三個方面：

一是國家通過強(qiáng)硬的法律及政策手段，嚴(yán)格限制集體土地的處置權(quán)，如集體土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，集體土地所有者不得擅自改變土地用途，其向非農(nóng)用地者提供土地使用權(quán)須經(jīng)政府審批等。

二是國家嚴(yán)格限制集體土地的經(jīng)營過程，如在農(nóng)民生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)、生產(chǎn)多少等方面，政府都予以強(qiáng)行干預(yù)等；

三是國家嚴(yán)格控制土地的承包期，如土地承包期限由國家最終決定等。

由此可見，農(nóng)民集體對農(nóng)村土地的使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)都是有限的，即集體所有權(quán)權(quán)能的殘缺。“國家實際上凌駕于集體土地所有者之上，甚至具有超越法律之上的權(quán)力，從而是集體土地的終極所有者”，具有對農(nóng)村土地的最終支配權(quán)。

正是從這個意義上講，農(nóng)村土地的所有權(quán)主體既是農(nóng)民集體，國家同時也取得了對農(nóng)村土地的最終控制權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)主體事實上的“雙重性”。國家擁有同其他土地所有者一樣行使土地的權(quán)利，并且其權(quán)利效力層次更高、范圍更寬泛。

正是由于農(nóng)村土地所有權(quán)主體的“雙重性”，為國家及其各級代理人（各級政府及相關(guān)部門）以土地“所有者”的名義侵犯農(nóng)民的土地使用權(quán)、分享土地收益權(quán)及限制土地處置權(quán)留下了制度上的空間。

國家在實際上已經(jīng)成為農(nóng)村土地的終極所有者，這必然會影響農(nóng)戶對農(nóng)村土地的所有權(quán)認(rèn)知：既然土地是集體的，那么它就更應(yīng)該是國家的。

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