摘要:雖然我國環(huán)境保護(hù)法、農(nóng)業(yè)法等法律、法規(guī)對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)作了某些原則性的規(guī)定，但由于對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)工作規(guī)定不系統(tǒng)、不具體、針對性不強(qiáng)，在實(shí)行工作中難以有效實(shí)施。且現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)業(yè)環(huán)境違法行為缺少相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定，造成農(nóng)業(yè)環(huán)境執(zhí)法中“無法可依”的局面
雖然我國環(huán)境保護(hù)法、農(nóng)業(yè)法等法律、法規(guī)對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)作了某些原則性的規(guī)定，但由于對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)工作規(guī)定不系統(tǒng)、不具體、針對性不強(qiáng)，在實(shí)行工作中難以有效實(shí)施。且現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)業(yè)環(huán)境違法行為缺少相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定，造成農(nóng)業(yè)環(huán)境執(zhí)法中“無法可依”的局面
近年來，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力顯著提高，糧食產(chǎn)量首次實(shí)現(xiàn)“十連增”，滿足了經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)資源的過度開發(fā)，讓農(nóng)村生態(tài)和環(huán)境付出了極大代價(jià)。
2014年中央一號文件提出，要讓過度開發(fā)的農(nóng)業(yè)資源得到休養(yǎng)生息，建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機(jī)制。這被視為文件中最突出的亮點(diǎn)之一。
早在多年以前，即有權(quán)威環(huán)境法專家疾呼，強(qiáng)化我國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)立法、把我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作納入法制軌道已迫在眉睫。如今中央一號文件提出要建立可持續(xù)發(fā)展長效機(jī)制，多名接受《法制日報(bào)》記者采訪的專家再次強(qiáng)調(diào)，必須“將法律問題放到頭等位置上”。
我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀堪憂
1月22日上午，國務(wù)院新聞辦舉行新聞發(fā)布會(huì)，請中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任唐仁健介紹全面深化農(nóng)村改革、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有關(guān)情況。
關(guān)于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，唐仁健沒有說太多成績，而是強(qiáng)調(diào)了危機(jī)。
“我國糧食已經(jīng)‘十連增’了，成效很大，但生態(tài)和環(huán)境的代價(jià)也非常大。”唐仁健說。
他逐一列舉了代價(jià)所在：“我國人均耕地相當(dāng)于世界平均水平不到一半；人均水資源，前幾年還在講2300方，但是這兩年數(shù)字在逐漸下降，現(xiàn)在大約是2100方，這個(gè)數(shù)量已經(jīng)是世界13個(gè)最貧水國家之一。所以中國水土資源已經(jīng)繃得很緊了。”
接著是環(huán)境的代價(jià)。他舉例稱，目前我國化肥的使用量是世界上最高的，大約是5800萬噸，畝均的使用量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平。“還有農(nóng)藥，大約是180萬噸，農(nóng)膜240萬噸，這些在土地里都造成了土地一定程度的污染和地力的下降。”
這并非全部數(shù)據(jù)。根據(jù)第二次全國土地調(diào)查結(jié)果，我國有5000萬畝左右的耕地受到中、重度污染；全國因草原退化、建設(shè)占用等因素導(dǎo)致草地減少1.6億畝，具有生態(tài)涵養(yǎng)功能的灘涂、沼澤減少10.7%，生態(tài)承載問題日益突出。
“新中國成立以來，盡管黨和國家采取了一系列富有成效的措施來保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)自然資源，但由于沉重的歷史包袱和人口壓力，加之我國長期以來一直采用固定的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，忽視了對農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，從而導(dǎo)致了上述各種生態(tài)問題。”西南政法大學(xué)教授王懷勇分析道。
長期從事農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究的他對《法制日報(bào)》記者表示，目前農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的形勢已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)峻，基本處于“局部有所改善，整體持續(xù)惡化”的被動(dòng)局面。
“特別是目前，有些污染從大城市向中小城市進(jìn)而向農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，從東部發(fā)達(dá)地區(qū)向西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢尤其令人注目。”王懷勇說。
而這些由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的生態(tài)惡化，或?qū)⒅苯臃醋饔糜谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)。中國農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究室主任朱立志在接受《法制日報(bào)》記者采訪時(shí)說：“農(nóng)業(yè)是最直接的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，很多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能依托于生態(tài)功能，這些生態(tài)后果將直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并長期制約農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁的提升。”
唐仁健表示，正是出于這些基本考慮，中央提出要對下一步過度使用的農(nóng)業(yè)資源進(jìn)行休養(yǎng)生息。
諸多原因致農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)欠佳
朱立志介紹，早在20世紀(jì)80年代初期，我國就開始了生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)。在“八五”和“九五”期間，100多個(gè)生態(tài)農(nóng)業(yè)試點(diǎn)示范縣總結(jié)實(shí)踐了大量有效的生態(tài)農(nóng)業(yè)模式，并初步形成了生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)體系，取得了一些社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。
“但由于政策理論研究、生產(chǎn)經(jīng)營和管理體系方面都存在不足，目前我國的生態(tài)農(nóng)業(yè)還徘徊在小規(guī)模、低轉(zhuǎn)換、微效益的傳統(tǒng)生態(tài)農(nóng)業(yè)階段。”朱立志說。
朱立志認(rèn)為，這其中一部分原因就在于，政策法規(guī)保障乏力，生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)法規(guī)條例還沒有建立。僅依靠《全國生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)技術(shù)規(guī)范》等指導(dǎo)性文件進(jìn)行生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)，在執(zhí)行過程中還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
據(jù)王懷勇介紹，我國在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，已經(jīng)制定了農(nóng)業(yè)法、環(huán)境保護(hù)法、土地管理法、水土保持法、環(huán)境影響評價(jià)法、森林法、水法等法律法規(guī)，涉及農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)也有不少。
“但農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不清、農(nóng)業(yè)環(huán)境資源的人為低價(jià)、現(xiàn)代環(huán)境法律制度在農(nóng)村地區(qū)的弱適用等，均是造成我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果不佳的重要原因。”王懷勇說。
應(yīng)盡快出臺農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保法律
今年的中央一號文件提出，開展農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息試點(diǎn)。抓緊編制農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理總體規(guī)劃和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃。啟動(dòng)重金屬污染耕地修復(fù)試點(diǎn)。從2014年開始，繼續(xù)在陡坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地、重要水源地實(shí)施退耕還林還草。開展華北地下水超采漏斗區(qū)綜合治理、濕地生態(tài)效益補(bǔ)償和退耕還濕試點(diǎn)。
陳錫文也表示，從今年開始，將在5個(gè)方面推進(jìn)受損害土地休養(yǎng)生息。包括對重金屬超標(biāo)的土地將進(jìn)行處理、對25度以上陡坡耕地要進(jìn)行退耕還林、開墾了不該開墾的濕地逐步退耕還濕、飲用水源上游進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要退出、對地下水“漏斗”地區(qū)嚴(yán)格限制超采地下水。
朱立志認(rèn)為，這些措施都很好，但關(guān)鍵在于執(zhí)行，發(fā)現(xiàn)問題后如何處理。
“我是研究政策的，但是我很清楚，現(xiàn)在到了要把法律問題放在頭等地位的時(shí)候。”朱立志說。
王懷勇也認(rèn)為，落實(shí)中央建設(shè)生態(tài)文明的要求，必須通過建立和完善相關(guān)生態(tài)立法，將可持續(xù)發(fā)展原則具體化、規(guī)范化與可操作化。
具體而言，王懷勇建議，應(yīng)探索建立以國家投入為基礎(chǔ)的多元化生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入機(jī)制，提高資源環(huán)境執(zhí)法部門的權(quán)威性與獨(dú)立執(zhí)法能力；完善動(dòng)物防疫法、進(jìn)出境植物檢疫法，建立動(dòng)植物檢疫長效機(jī)制，防范外來動(dòng)植物疫病和有害物種入侵；貫徹落實(shí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，制定農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)市場準(zhǔn)入機(jī)制。
我國著名環(huán)境法專家、南開大學(xué)法學(xué)院教授戚道孟早在多年前就已開始呼吁，我國應(yīng)盡快制定一部全國統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法，建立起切實(shí)可行的保護(hù)制度并以國家強(qiáng)制力作保證，有效保護(hù)和改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
他認(rèn)為，我國現(xiàn)有有關(guān)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的法律規(guī)定比較零散，片面且適用性不強(qiáng)，缺乏生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基本原則規(guī)定，無法滿足生態(tài)環(huán)境建設(shè)的實(shí)際需要。
“雖然我國環(huán)境保護(hù)法、農(nóng)業(yè)法等法律、法規(guī)對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)作了某些原則性的規(guī)定，但由于對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)工作規(guī)定不系統(tǒng)、不具體、針對性不強(qiáng)，在實(shí)行工作中難以有效實(shí)施。且現(xiàn)行的法律法規(guī)對農(nóng)業(yè)環(huán)境違法行為缺少相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定，造成農(nóng)業(yè)環(huán)境執(zhí)法中‘無法可依’的局面。”戚道孟認(rèn)為。
他因此提出，強(qiáng)化我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法，把我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作納入法制軌道已迫在眉睫。
來源：法制日報(bào)
