摘要:正是在這樣的大變革時期，對于不同用途的土地的各種權利的紛爭也顯得格外激烈。如何解決中國的土地問題，不僅將影響中國城鎮(zhèn)化進程的最終走向，也是破解伴隨城鎮(zhèn)化過程產生的農民工、小產權房等問題的關鍵，還有與此不能分離的糧食安全、農業(yè)現代化、社會保障機制等諸多

　　中國的城鎮(zhèn)化進程，實質是土地利用的重構過程，在此過程中不同群體的利益分配也將緊緊圍繞于土地。

　　正是在這樣的大變革時期，對于不同用途的土地的各種權利的紛爭也顯得格外激烈。如何解決中國的土地問題，不僅將影響中國城鎮(zhèn)化進程的最終走向，也是破解伴隨城鎮(zhèn)化過程產生的農民工、小產權房等問題的關鍵，還有與此不能分離的糧食安全、農業(yè)現代化、社會保障機制等諸多問題。

　　在剛剛落幕的中央農村工作會議上，確保我國糧食安全成為未來農村工作的核心。同時還提出，堅持農村土地農民集體所有是堅持農村基本經營制度的“魂”。對于受到廣泛關注的城鎮(zhèn)化進程中農民工市民化的問題，會議作出明確要求：到2020年，要解決約1億進城常住的農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)、約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化。

　　可以說，這些問題的提出都與土地資源的分配和利用息息相關，然而，在中國土地管理體系尚顯粗放，還有著較大權力尋租空間的背景下，保證18億畝耕地紅線，確保國家糧食安全的目標面臨著怎樣的風險？雖然本次會議再次明確了農村土地集體所有制的地位，但在頂層制度設計上又可能迎來怎樣的政策走向？此外，農民工作為連接鄉(xiāng)村與城市的巨大社會群體，未來應如何享受城鎮(zhèn)化帶來的巨大經濟和社會紅利？

　　對此，鳳凰網城市邀請著名經濟學家、東南大學經濟管理學院名譽院長華生進行闡述和分析。華生先生在不久前出版的著作《城鎮(zhèn)化轉型與土地陷阱》中指出，目前城市化轉型面臨的問題已不再是“農村、農民、農業(yè)”的老三農問題，而是“農地流轉、農民離鄉(xiāng)務工、農地非農用”的新三農問題。

　　華生認為，要保護務農農民的土地權益，通過確權逐漸實現農地私有化。對于城郊農民的土地增值收益要合理分配。同時要突破戶籍限制為進城的農民工提供保障房的供給，從而使得城鎮(zhèn)化帶來的紅利真正用于城鎮(zhèn)化的主體身上。

　　土地規(guī)模經營涉及三個前提

　　鳳凰網城市：中央經濟工作會議、中央農村工作會議都將糧食安全作為首要任務來提出?，F實的情況是，我國糧食生產突破6億噸，實現了“十連增”，但隨著中國城鎮(zhèn)化進程的加快，不僅糧食自給率逐漸下降，同時東部發(fā)達地區(qū)對外省糧食供給的依賴性越來越高。這不禁讓人產生這樣一種擔憂，糧食安全是否會成為制約中國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要因素。

　　華生：應該說在過去，糧食問題是制約中國城市化的瓶頸。改革開放以前，城市化發(fā)展不起來的一個重要原因就是糧食。農副產品不夠，就無法支撐城市人口的增長。

　　在土地承包制實行之后，應該說中國突破了糧食制約的瓶頸，再加上這些年農業(yè)技術的提高，糧食對中國城市化、工業(yè)化的制約，應該說彈性是比較大的。

　　但是，同時要看到，中國目前保糧食、保耕地局面的嚴峻性絲毫沒有減退。

　　一是我們不知不覺已經越來越依賴國際市場的糧食和肉類。由于我國農副產品進口量逐漸增大，有人算過賬，除去我們的18億畝耕地，在國外還有7到8億畝耕地相當于在供給中國人吃喝。這種情況在平時不明顯，而一旦國際上出現特別情況，比如摩擦甚至戰(zhàn)爭，我們對國際市場中糧食的依賴性過高的問題就會凸顯出來，并直接威脅國家安全。

　　第二，我國糧食總產量在增加，耕地面積卻不斷減少，特別是優(yōu)質良田在減少。只是由于農業(yè)技術水平的提高，另外是依靠對土地的過度利用，不斷榨取地力來維持的。過去一畝地產三四百斤糧食就不錯了，現在都是噸制田，大量的化肥催生更高畝產。這帶來的負面后果一是土地能力的衰退，二是糧食質量的降低。因此，總的來看，繃在中國頭上的糧食弦依然很緊。

　　鳳凰網城市：所以在這個語境下，我們看到中國希望通過農業(yè)的產業(yè)化經營來實現生產效率的提高并帶來更多的勞動剩余人口。其中的路徑之一是利用農地流轉進行規(guī)?；洜I。在您看來，中國目前是否具備這樣的條件？

　　華生：適度的規(guī)模經營是必然趨勢也是對農業(yè)現代化的基本要求。但其中涉及到三個前提。

　　一是人口和土地數量決定了中國不可能走美國式的農場經營?？梢运阋还P帳，假如中國的城市化最終到了90%，人口進入高峰期達到14-15億，并且耕地面積沒有進一步減少，維持在18億畝，一個農民可耕地面積最多也就10多畝，一個家庭不會超過50畝。所以，一定要尊重客觀規(guī)律和實際情況，避免將土地流轉變成大躍進式的運動。

　　二是在主要糧食作物耕種上要保證家庭經營的主體地位。在美國，即使一個農場幾千畝地，也依然是家庭經營。這是因為家庭經營在農業(yè)生產上具有特殊優(yōu)勢，這是其生產特點決定的。

　　第三，要以人口的城市化為保障。城市需要接納新增加的勞動剩余人口，不僅是工作崗位的提供，還包括市民化待遇，比如城市社會保險和保障房權利，否則會帶來巨大的社會不安定因素。

　　農地私有已經在進行

　　鳳凰網城市：由您的觀點可以看到，當今農業(yè)和糧食問題和中國的城鎮(zhèn)化進程已成為息息相關、不可分割的共同體。您在著作《城市化轉型與土地陷阱》中也談到，中國的新三農問題是“農地流轉、農民離鄉(xiāng)務工、農地非農用”。而城鎮(zhèn)化作為中國土地利用結構大調整的一個階段，土地使用權力的重構將成為至關重要的問題。對于農民而言，土地是最大的財富，在您看來，隨著十八屆三中全會、中央城鎮(zhèn)化會議、中央農村工作會議的召開，農民在土地上的權益將迎來怎樣的改變？

　華生：首先我們要將中國的農民進行劃分。一是在廣大農村還進行農業(yè)勞動的農民。二是城市郊區(qū)的農民，三是進城務工的農民。

　　對于第一類農民，我在書中也談到了，聯產承包責任制解決了耕者有其田的問題。免除農業(yè)稅解決農村過高的稅負問題。下面面對的，就是如何致富。

　　農村土地是集體所有制，但目前的集體所有制已經不能為農村經濟帶來制度紅利，并且由于權利的模糊性帶來很多額外成本。什么所有權、承包權、經營權越說越復雜，越來越說不清楚。

　　從我們今天的政策走向來看，實際上正在加速推進農地私有化。“增人不增地，減人不減地”，意思就是家里人死了，地也拿不回來，生了孩子也不再分地，因為地已經分完了。這實質上其實就是農地私有。由于現代社會真正農地農有農用發(fā)不了大財，農地私有并不可怕。

　　包括現在正在做的一些事情，比如土地頒證確權，意思就是進一步把土地與農戶的關系固定化、法律化，也就私有化。事實上，從中央也好，從學界支持的人也好，也從未想過確權完再拿回來重新分。從這個意義上講，農地的私有化已在進行，也是必然趨勢。

　　第二，對于城郊農民的土地權利一定要限制。他們的土地增值收益最大，但拿到這筆錢他們不會去搞基礎建設，也不會去建保障房。大量小產權房的存在破壞了城市規(guī)劃和布局。他們只占中國農民數量很小的比例，卻分享了大部分的土地增值收益，這是否是對身在邊遠農村廣大農民的不公平？并且隨著城鎮(zhèn)化的進行，他們逐漸市民化，也不能再被稱為農民?，F在很多為農民呼吁土地權利的人實際上就是拿這部分人說事，真正身處廣大農村的人的土地財富則不會出現大幅的提升。

　　第三，對于進程務工的農民，也就是農民工。他們是城鎮(zhèn)化的主力軍，希望能在就業(yè)的地方安居下來，融入這個城市。如果將土地增值收益都給了城郊的原住民，對于這部分人而言，融入城市的困難就更大了。因此，應將郊區(qū)土地的溢價收益拿出一部分用來進行保障房建設，解決農民工的基本居住問題。

　　保障房供給應增加數量減少單位面積

　　鳳凰網城市：正如您所言，我們看到的現狀是中國的大中型城市對外來人口的市民化缺乏足夠的寬容度。您在書中也提到，外來人口進入城市一是就業(yè)，二是住房。尤其是住房問題，前不久北京的“井底人”事件，以及此前城中村改造、群租房清理暴露出的諸多社會矛盾皆由此而來，您是如何看待的？

　　華生：檢驗一個城市包容性的關鍵，要看絕大多數生活在這里的人是不是有一個安居之所。尤其對于中國這樣的發(fā)展中國家，能否向發(fā)達國家演變實現跨越式發(fā)展，人有所居是一個重要的檢驗標準。

　　日本、韓國、臺灣二戰(zhàn)之后從中等收入國家變?yōu)楦呤杖雵遥以跁幸蔡岬搅?，主要原因之一是他們將大部分農村人口轉變?yōu)槌鞘腥丝冢⑶以谌谌氤鞘羞^程中沒有出現貧民窟。

　　而在拉美、南亞一些國家都出現大規(guī)模貧民窟，并且最終沒能邁入發(fā)達國家行列。這對我們是非常有啟發(fā)的。

　　鳳凰網城市：但中國的城市決策者從來不承認大規(guī)模貧民窟的存在。并且在保障房供應不足的情況下，事實上扮演廉租房角色的城中村住房和群租房也遭到大規(guī)模的集中清理，這無疑讓外來務工者更難有安居之所。而在集聚經濟如此發(fā)達的香港，也允許“籠屋”等群租房的存在，政府更會主動幫助緩解這些群租房的安全和消防隱患。

　　華生：這個問題恐怕不是那么簡單。目前有兩種認識，一是在不能提供足夠廉租房的情況下允許貧民窟的發(fā)展。二是不允許貧民窟的發(fā)展，將其控制在小規(guī)?；蛎妊繝顟B(tài)。這種控制，顯然會有一些強制甚至缺乏人道的手段。但你不能說，發(fā)展貧民窟就是更人道的做法。

　　貧民窟的蔓延會帶來兩個后果。一是任其擴展，將占用更多的城市公共用地，馬路、綠地、公園等，越來越多的違法搭建破壞了城市的整體規(guī)劃，一旦形成規(guī)模，再想清理則要付出更大的經濟和社會代價。第二，貧民窟的生存環(huán)境惡劣，安全隱患多，城市犯罪率也同貧民窟規(guī)模成正相關，對城市安全形成很大威脅，這也是拉美一些國家為我們提供的教訓。

　　因此，對于城市主政者而言，最根本的解決辦法還是增加保障房的供給力度并改革和完善分配方式，從根本消除產生貧民窟的土壤。

　　鳳凰網城市：但我們看到的現實是，保障房供給往往和戶籍掛鉤。并且，隨著十八屆三中全會和中央城鎮(zhèn)化會議強調嚴格限制特大城市規(guī)模，主要集中在大城市的外來務工人口可能更難分享到城鎮(zhèn)化帶來的紅利了。

　　華生：這里存在兩個問題。一是剛才你談到的，保障房的分配應打破戶籍障礙。尤其對于那些常年生活在城市并有穩(wěn)定工作的人而言，應該獲得保障房的權利。本次中央城鎮(zhèn)化會議也提出，把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務，就是這個意思。

　　第二，中國的保障房供給量小，單位面積卻過大。時常會看到90平米、100多平米的保障房，那還叫保障房嗎？中國不具備這樣的條件。實際上到處搞的都是福利房甚至特權房。我們是不是應該大樓、大廣場少搞一些，城市居民是不是應該稍微吧自己的福利削減一點，來解決在這個城市生活的每個人有一個基本的住宿條件。比如在韓國直至2000年，一個人的保障房居住面積標準是12平米，兩個人20平米3個人是29平米，標準很低，這樣才能保證人們有個體面的正規(guī)居所，并且能夠覆蓋到社會絕大多數人。

　　所以，整體來看，我們對過去城市化帶來的紅利分配得非常不合理，土地增值的紅利沒能讓城市化的主體享受到。而改革，就是讓紅利重新回歸于外來務工人員這個城鎮(zhèn)化的增量主體，這才是中國城鎮(zhèn)化邁向健康發(fā)展的基本方向。

來源：中國鄉(xiāng)村發(fā)現