二、科學(xué)把握“三權(quán)分置”的基本內(nèi)涵與目標(biāo)要求

　　“三權(quán)分置”作為重大的理論和制度創(chuàng)新，內(nèi)涵豐富。習(xí)近平總書記指出，完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的關(guān)系?？茖W(xué)把握“三權(quán)分置”的豐富內(nèi)涵，要著眼于加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和統(tǒng)籌解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確目標(biāo)要求，明晰權(quán)能關(guān)系，搞好頂層設(shè)計(jì)，積極探索多種實(shí)踐形式和路徑。

　?。ㄒ唬┱_把握“三權(quán)分置”的目標(biāo)要求。

　　理論創(chuàng)新的目的在于指導(dǎo)實(shí)踐。“三權(quán)分置”創(chuàng)新產(chǎn)生于農(nóng)村土地承包實(shí)踐，服務(wù)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。推進(jìn)“三權(quán)分置”，目的是通過(guò)落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)形成“集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營(yíng)”的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，進(jìn)一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

　　落實(shí)“三權(quán)分置”，要看準(zhǔn)方向、認(rèn)準(zhǔn)路子，防止上岔道、走彎路，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、保持農(nóng)村穩(wěn)定奠定堅(jiān)實(shí)的農(nóng)地制度基礎(chǔ)。重點(diǎn)要把握好四個(gè)“有利于”：要有利于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，通過(guò)明晰“三權(quán)”權(quán)能邊界、權(quán)能關(guān)系，維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、土地經(jīng)營(yíng)者等各方權(quán)益，最大限度地發(fā)揮農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益。要有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。要有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民土地承包權(quán)益的物權(quán)保護(hù)，健全覆蓋城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，讓農(nóng)民放心流轉(zhuǎn)土地、安心進(jìn)城落戶，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。要有利于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，確保農(nóng)民平等享受土地承包權(quán)益，發(fā)揮社會(huì)主義公有制的優(yōu)越性，實(shí)現(xiàn)共同富裕，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

　?。ǘ?zhǔn)確把握“三權(quán)”權(quán)能邊界和相互關(guān)系。

　　把握“三權(quán)分置”的內(nèi)涵，首要任務(wù)是明確界定所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利邊界，以利于各項(xiàng)權(quán)能獨(dú)立行權(quán)，充分發(fā)揮各自獨(dú)特效用。集體所有權(quán)的核心是處置權(quán)，集體通過(guò)行使所有權(quán)，可以控制和約束其他權(quán)利的不規(guī)范行使；農(nóng)戶承包權(quán)的核心是財(cái)產(chǎn)權(quán)，在社會(huì)保障水平較低的情況下，承包權(quán)是其最基本的生活保障，經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)不能影響農(nóng)戶承包地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的核心是收益權(quán)，其創(chuàng)新要義在于優(yōu)化土地資源配置，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)地農(nóng)民有、農(nóng)地農(nóng)業(yè)用”，既促使提升土地產(chǎn)出率，又保障務(wù)農(nóng)者的勞動(dòng)效益和收入水平。同時(shí)，從中國(guó)農(nóng)村土地制度的演變歷程看，所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)在“三權(quán)分置”中位于不同的權(quán)格，既有層層派生的關(guān)系，相互間也存在一定的獨(dú)立性，要準(zhǔn)確把握“三權(quán)”關(guān)系，促進(jìn)形成集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)相互銜接、大體均衡、同等保護(hù)的格局。

　　始終堅(jiān)持集體所有權(quán)的根本地位是處理好“三權(quán)”關(guān)系的前提。農(nóng)村土地集體所有權(quán)是承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)和本位。土地制度無(wú)論怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了?！叭龣?quán)分置”下，集體所有權(quán)要得到更加充分的體現(xiàn)和保障。農(nóng)戶承包權(quán)的獲得、轉(zhuǎn)讓、互換、繼承、退出等權(quán)能的行使，應(yīng)體現(xiàn)農(nóng)民集體的意志；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的使用和流轉(zhuǎn)，農(nóng)民集體享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，防止毀損、閑置和浪費(fèi)土地資源。特別是在承包權(quán)人轉(zhuǎn)移進(jìn)城而流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況下，更要強(qiáng)化農(nóng)民集體對(duì)土地使用的監(jiān)督權(quán)，保護(hù)農(nóng)地資源用于農(nóng)業(yè)，維護(hù)集體土地權(quán)益。

　　嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益是處理好“三權(quán)”關(guān)系的核心。作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶，依法享有土地承包權(quán)，這是集體所有權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)形式，也是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的根本。農(nóng)民家庭承包的土地，可以由農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)，也可以通過(guò)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)由其他主體經(jīng)營(yíng)，但不論承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)戶家庭。“三權(quán)分置”下，對(duì)承包農(nóng)戶特別是轉(zhuǎn)移進(jìn)城的農(nóng)民而言，要最大限度地保護(hù)和體現(xiàn)其承包土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

　　充分發(fā)揮土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的要素功能是處理好“三權(quán)”關(guān)系的重點(diǎn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素功能的直接體現(xiàn)。實(shí)施“三權(quán)分置”的重要目的，就是更好用活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，有利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展?！叭龣?quán)分置”下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使，要確保不改變土地集體所有的性質(zhì)，并接受農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶的監(jiān)督；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的設(shè)置，要以不改變農(nóng)戶家庭承包地位為前提，不損害農(nóng)戶承包權(quán)益；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的完善，要便于新型經(jīng)營(yíng)主體集中集約利用土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，充分發(fā)揮其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素功能。

　?。ㄈ┓e極探索“三權(quán)分置”的多種實(shí)踐形式。

　　在實(shí)踐中，我國(guó)各地資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、人地關(guān)系等方面的差異，催生了多元化的經(jīng)營(yíng)主體，這些主體與土地三權(quán)之間的不同結(jié)合關(guān)系又表現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的不同路徑和形式。如珠三角地區(qū)探索以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的土地股份合作制；上海松江探索引導(dǎo)農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給村集體，統(tǒng)一整理后再發(fā)包給有經(jīng)營(yíng)能力農(nóng)戶的家庭農(nóng)場(chǎng)制；湖北沙洋探索農(nóng)戶承包權(quán)不變、協(xié)商交換經(jīng)營(yíng)權(quán)，小塊并大塊，實(shí)行“按戶連片”耕種制；四川崇州探索以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社，農(nóng)戶、合作社、職業(yè)經(jīng)理人和專業(yè)服務(wù)組織共同經(jīng)營(yíng)的“農(nóng)業(yè)共營(yíng)制”；河南商水、山東濟(jì)寧探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體不變，農(nóng)戶通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買服務(wù)，委托專業(yè)服務(wù)組織、合作社全托管、半托管開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等，都是“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式?？偨Y(jié)各地實(shí)踐，實(shí)質(zhì)是通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)或共享，形成土地集中型、服務(wù)集中型兩種基本規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式。

　　通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形成土地集中型規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在務(wù)工機(jī)會(huì)較多、專業(yè)化趨勢(shì)明顯、大量農(nóng)村勞動(dòng)力基本或完全脫離農(nóng)業(yè)的城市郊區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民愿意流轉(zhuǎn)土地，土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)直接分離，實(shí)現(xiàn)土地要素集聚和規(guī)模連片經(jīng)營(yíng)。這種路徑選擇，打破了傳統(tǒng)的土地細(xì)碎化、小農(nóng)分散經(jīng)營(yíng)的格局，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化生產(chǎn)奠定土地要素基礎(chǔ)。通過(guò)這種形式的“三權(quán)分置”，培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體，可以解決“誰(shuí)來(lái)種地”的問(wèn)題。

　　通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)共享形成服務(wù)集中型規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在青壯年勞動(dòng)力大量外出、留守老人和婦女又不愿意完全放棄土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的廣大地區(qū)，通過(guò)土地股份合作、土地托管半托管、聯(lián)耕聯(lián)種等形式，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在兼業(yè)農(nóng)戶、新型主體之間的共享，發(fā)展以服務(wù)集中為特征的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這種路徑選擇，解決了單家獨(dú)戶無(wú)法使用大型農(nóng)機(jī)具、與市場(chǎng)對(duì)接難等問(wèn)題，在不流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，有效提升了農(nóng)業(yè)社會(huì)化、組織化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平。通過(guò)這種形式的“三權(quán)分置”，培育專業(yè)合作社、新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體，可以解決分散經(jīng)營(yíng)下“地怎么種好”的問(wèn)題。這種以社會(huì)化服務(wù)帶動(dòng)承包農(nóng)戶和服務(wù)主體共享經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式，在現(xiàn)階段具有更廣闊的前景。

　　十八屆五中全會(huì)明確要求，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮其在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的引領(lǐng)作用。從“三權(quán)分置”的實(shí)踐形式看，無(wú)論是土地集中型，還是服務(wù)集中型，都要堅(jiān)持多種形式和適度規(guī)模，用適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)引領(lǐng)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效，引領(lǐng)技術(shù)裝備改造升級(jí)，引領(lǐng)農(nóng)民持續(xù)增收，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不斷增強(qiáng)，走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。