防止過(guò)度“非糧化”的對(duì)策與建議

　　土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持有利于農(nóng)民收入的長(zhǎng)期增長(zhǎng)，不能為了流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)，或者犧牲農(nóng)民的利益去為其他產(chǎn)業(yè)或者階層服務(wù)。所以土地流轉(zhuǎn)應(yīng)把握這樣一個(gè)度：農(nóng)民從農(nóng)村出來(lái)，不是被逼出來(lái)的，而是為了追求更好的生活而主動(dòng)自愿走出來(lái)的。

　　農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后的使用是有范圍的。不久前國(guó)家頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中規(guī)定了“三個(gè)不得”：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)承包期的剩余期限，不得損害利害關(guān)系人和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益。還有一個(gè)規(guī)定是：受讓方應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定保護(hù)土地，禁止改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途。因此，對(duì)于“非糧化”經(jīng)營(yíng)，筆者認(rèn)為總體思路是：一方面既不能過(guò)度干預(yù)，因?yàn)檫@是現(xiàn)階段耕地流轉(zhuǎn)的一種市場(chǎng)行為選擇，是農(nóng)民自愿選擇的結(jié)果；另一方面，又要密切關(guān)注其發(fā)展趨勢(shì)，防止過(guò)度“非糧化”。為此，建議從以下幾方面著手，解決耕地流轉(zhuǎn)過(guò)度“非糧化”問(wèn)題：

　　——優(yōu)化糧食生產(chǎn)布局，穩(wěn)定種糧面積比例。具體而言，糧食作物種植面積占農(nóng)作物總面積的比例，東北糧食主產(chǎn)省區(qū)不應(yīng)低于70%—80%；冀魯豫地區(qū)不應(yīng)低于60%—65%；長(zhǎng)江中下游糧食主產(chǎn)省區(qū)不應(yīng)低于50%—60%；西南地區(qū)總體上應(yīng)保持在60%以上，陜甘寧地區(qū)應(yīng)保持在65%以上，東南沿海省區(qū)應(yīng)保持在50%以上，新疆地區(qū)應(yīng)保持在1/3以上。

　　——繼續(xù)提高糧食最低收購(gòu)價(jià)格，補(bǔ)貼城市低收入者。建議提高糧食保護(hù)價(jià)，并采取多種手段防止糧食收購(gòu)價(jià)格下滑，控制糧價(jià)波動(dòng)帶來(lái)的糧食種植面積下降風(fēng)險(xiǎn)。另外，作為一種生活必需品，糧食價(jià)格的提高必定會(huì)加重城市低收入消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因此對(duì)這一群體的生活補(bǔ)貼也是政府不可忽視的一方面。

　　——穩(wěn)定和完善種糧補(bǔ)貼政策，進(jìn)一步加大對(duì)規(guī)?；Z食生產(chǎn)的扶持力度及規(guī)范性。為了鼓勵(lì)規(guī)?；N糧，建議在提高現(xiàn)有的“普惠式的種糧補(bǔ)貼水平”之外，加強(qiáng)補(bǔ)貼的針對(duì)性，加大對(duì)種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)及農(nóng)民糧食專(zhuān)業(yè)合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體的補(bǔ)貼力度。最好的辦法是，按其種糧的規(guī)模化程度進(jìn)行分級(jí)別的“階梯式”的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼，同時(shí)要做好種糧大戶補(bǔ)貼的審核工作。

　　——細(xì)化耕地利用類(lèi)型，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)用途做明確的劃分。當(dāng)前不少“非糧化”規(guī)模農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)主體強(qiáng)調(diào)“自己并沒(méi)有改變土地的農(nóng)用性質(zhì)，符合相關(guān)政策規(guī)定”，但實(shí)際上是在“打擦邊球”，其“農(nóng)業(yè)味”已經(jīng)悄然變淡。我國(guó)目前對(duì)農(nóng)家樂(lè)、采摘游等農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游項(xiàng)目，究竟算不算“偏離農(nóng)業(yè)用途”并沒(méi)有明確規(guī)定，很多地方只要有林果種植和花卉種植，無(wú)論種植密度和面積多少，就都算“農(nóng)業(yè)用地”。類(lèi)似這種項(xiàng)目不僅占用了大量?jī)?yōu)質(zhì)糧田，而且也嚴(yán)重破壞了土地的糧食生產(chǎn)能力，給未來(lái)耕地“回歸”糧田埋下了隱患。

　　——加強(qiáng)耕地質(zhì)量管理，提高單位面積糧食產(chǎn)量。首先，需要切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，將耕地質(zhì)量建設(shè)與管理納入各級(jí)政府的目標(biāo)考核內(nèi)容。其次，需要加大耕地質(zhì)量建設(shè)的投資力度。各地應(yīng)按照“取之于土，用之于土”的原則，每年從土地出讓金和新增耕地開(kāi)墾費(fèi)中安排不少于10%的資金，建立耕地質(zhì)量保護(hù)與建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)基金，用于耕地質(zhì)量建設(shè)、耕地質(zhì)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，并對(duì)測(cè)土配方施肥、有機(jī)肥施用、秸稈還田和綠肥種植等實(shí)行直接補(bǔ)貼。再次，建立耕地質(zhì)量建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。建立耕地質(zhì)量建設(shè)“五大標(biāo)準(zhǔn)體系”，即耕地地力分等定級(jí)標(biāo)準(zhǔn)體系、耕地質(zhì)量建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系、耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系、耕地質(zhì)量建設(shè)投資估算指標(biāo)體系、測(cè)土配方施肥標(biāo)準(zhǔn)體系。

　　——為規(guī)模化種糧者提供信貸、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等方面的支持。土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中及流轉(zhuǎn)之后的規(guī)模化糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，無(wú)疑需要大量的資金支持。政府部門(mén)可以根據(jù)其計(jì)劃的經(jīng)營(yíng)方式的不同，為糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體提供不同級(jí)別的信貸支持，為規(guī)?；N糧者提供相對(duì)于其他耕地用途更加優(yōu)惠便利的信貸支持。另一方面，為了應(yīng)對(duì)規(guī)模種糧者很容易面臨的自然災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家應(yīng)該充分利用政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為其保駕護(hù)航。