在今年“兩會”上，一項關(guān)于農(nóng)機購機補貼方式的提案引起了業(yè)內(nèi)人士的關(guān)注。農(nóng)機購置補貼該怎么補？這一討論多年的話題又再次被推到了人們的面前。當(dāng)一項產(chǎn)業(yè)政策在實施的十三年中讓行業(yè)得到了巨大發(fā)展，使參與者都獲得不菲收益，同時制度安排從沒有停止調(diào)整，你會如何評價這項政策？

資料圖

　　農(nóng)戶直觀地說：農(nóng)機購置補貼政策好，就是年年有變化，也沒有變方便。政策變化是社會對農(nóng)機購置補貼政策議論最多的焦點之一。本文就農(nóng)機購置補貼政策怎么變？為什么變？該不該變？又應(yīng)該如何變等問題進(jìn)行探討。

　　補貼方式的變化過程

　　從2004年中央財政安排農(nóng)機購置補貼專項資金至今，農(nóng)機購置補貼政策的補貼方式大致經(jīng)歷了三個時期。第一階段是2004年至2005年，處于政策試驗探索期。2004年7000萬元資金以試點項目的方式下達(dá)到100多個縣，主要目的是探索政策設(shè)置的思路。當(dāng)時，因為資金的總量比較小，各地都按照項目精心操作，大多試點地區(qū)都取得了較好的效果。第二階段是從2005年至2011年，是政策的統(tǒng)一規(guī)范期。2005年各地相繼執(zhí)行財政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)的《農(nóng)業(yè)機械購置補貼專項資金使用管理暫行辦法》，補貼方式全國統(tǒng)一為先申請差額購機，資金支付給企業(yè)。其特征是建立了比較全面的政策目標(biāo)，按照項目管理的方式來進(jìn)行。在這時期資金量迅速增長了200倍，使得最初按照較小規(guī)模資金設(shè)計的項目化管理方式明顯不適應(yīng)。各地在政策實施獲得巨大成就，取得眾多經(jīng)驗的同時，也在部分環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)了一些問題，開始逐步改進(jìn)，不斷完善。第三階段是從2011年到2016年，這是政策精準(zhǔn)完善期。這一時期的特征是政策完善方向逐漸明確，特別是引入了績效管理方式。補貼方式確定為自主購機，資金直補給農(nóng)戶。這一時期投入的資金量穩(wěn)定在高位。監(jiān)督管理逐漸完善，責(zé)任明確，政策實施趨于平穩(wěn)。

　　不斷變化的必然性

　　農(nóng)機購置補貼政策的持續(xù)多變是由于其政策本身的復(fù)雜性所決定的，包含了以下方面：

　　過去的十多年里，是中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和經(jīng)營體系的創(chuàng)新變革期，也是農(nóng)機化發(fā)展的黃金期。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在加速發(fā)展的進(jìn)程中，從單一集體經(jīng)營，到所有權(quán)與承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的分離，再到所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分開的三權(quán)分置，農(nóng)機購置補貼政策也必須與中國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方向同向而行。這些改革創(chuàng)新和探索實踐，古今中外并無先例，沒有國內(nèi)外農(nóng)機購置補貼政策經(jīng)驗可以借鑒，只能在探索中前進(jìn)。

　　在農(nóng)機購置補貼政策實施過程中，曾經(jīng)設(shè)立過多個目標(biāo)，包括促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)農(nóng)機合作組織發(fā)展、拉動內(nèi)需、促進(jìn)農(nóng)業(yè)血防、乳業(yè)安全、養(yǎng)蜂業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護、解決秸稈禁燒問題等。這些目標(biāo)覆蓋一二三產(chǎn)業(yè)，涉及多個領(lǐng)域。有些目標(biāo)之間還會產(chǎn)生不協(xié)調(diào)，甚至相互制肘。單一政策手段很難同時滿足這許多目標(biāo)的達(dá)成，只能通過不斷協(xié)調(diào)，不斷修正來逼近這些目標(biāo)。

　　這個問題我們可以從分析兩種典型的補貼方式來加深認(rèn)識。

　　例：先申請差額PK先購機后申請

　　在農(nóng)機購置補貼十三年中，真正有普遍意義的補貼方式只有兩種，即“先申請后差額購機，資金支付企業(yè)”和“先購機后申請，資金支付農(nóng)戶”。

　　通過比較，不難發(fā)現(xiàn)，在不同階段，不同的參與者，從各種補貼方式的獲益不同，對各種補貼方式的評價也會不同。參與者的多角度要求僅僅是問題的一個側(cè)面。政策參與各方博弈的客觀存在，也必然對政策的發(fā)展變化產(chǎn)生各自的影響。

　　“先申請后差額購機”，是基于項目化精細(xì)管理的閉環(huán)系統(tǒng)，適用于資金規(guī)模較小，管理體制控制嚴(yán)密，參與對象在嚴(yán)控監(jiān)管下的環(huán)境。應(yīng)該充分肯定差額購機補貼方式在政策規(guī)范、實施初期起到的成效和探索價值。隨著補貼資金規(guī)模的加大，以及參與購機補貼群體的劇增，原有的補貼方式就自然會產(chǎn)生一些問題?！跋荣彊C后申請”的補貼模式，是管理部門對原有購機補貼方式的自我完善和自我創(chuàng)新。它最大限度地發(fā)揮了現(xiàn)有條件下農(nóng)機管理部門的職能，在部分犧牲效率的同時實實在在獲得了控制風(fēng)險的效果。

　　綜上所述，農(nóng)機購置補貼政策是一個處于不斷探索創(chuàng)新和變化過程中的政策。政策本身獨特的創(chuàng)造性決定了這種探索具有必然性，因而也昭示了農(nóng)機購置補貼政策還會繼續(xù)的變化。