土地規(guī)劃是各國管理控制土地利用的“龍頭”制度，這是由土地自身的性質(zhì)決定的。概而言之，土地不僅是重要的不動產(chǎn)，更是不可再生的自然資源，是一切經(jīng)濟活動的重要基礎(chǔ)和生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)構(gòu)成。由此決定了土地利用中不僅蘊含著巨大的經(jīng)濟利益，而且充斥著不同經(jīng)濟部門對有限土地資源利用的激烈競爭。土地規(guī)劃制度正是政府統(tǒng)籌分配土地資源和合理組織土地利用的一項基本制度安排。

　　集體土地流轉(zhuǎn)需要完善的規(guī)劃指引

　　土地規(guī)劃作為一種積極的政府行為，其對土地私權(quán)的影響是全面而深刻的，土地私權(quán)的取得、運行、處分無不受制于土地規(guī)劃的約束。土地規(guī)劃制度是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必要的制度前提。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須規(guī)劃先行，只有土地規(guī)劃到位方可放開集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

　　雖然土地流轉(zhuǎn)是土地資源最有效和合理利用的核心，是合理配置土地資源的必由之路；放開集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也是我國釋放土地價值，提升土地利用效率和解決“三農(nóng)”問題的必然要求，但建設(shè)用地作為一種比較利益高的用地形式，流轉(zhuǎn)使其市場價值凸顯的同時也必然加劇市場主體的逐利本性，導(dǎo)致有限的土地資源更集中地流向比較經(jīng)濟利益更優(yōu)的建設(shè)利用，從而加劇土地利用的競爭和矛盾，加大農(nóng)用地流失的風(fēng)險。所以，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的自由必須置于土地規(guī)劃的約束之下，只有建立起嚴(yán)謹(jǐn)完善的土地規(guī)劃制度，才能指引集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)不偏離社會需要的方向，實現(xiàn)可控風(fēng)險下的效率追求。

　　現(xiàn)行土地規(guī)劃制度不足以支撐土地流轉(zhuǎn)

　　從集體土地流轉(zhuǎn)的角度觀之，現(xiàn)行土地規(guī)劃制度無論在科學(xué)性或約束力上均不足以支撐土地的流轉(zhuǎn)。盡管《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》拉開了我國城鄉(xiāng)一體規(guī)劃的序幕，并在一定程度上進行了制度優(yōu)化，但其并未徹底解決新舊體制轉(zhuǎn)換中衍生出的新問題，具體表現(xiàn)在：

　　第一，規(guī)劃體系欠完整，法律基礎(chǔ)不完備，難以達成分層規(guī)劃的理想與總體規(guī)劃的目標(biāo)。主要問題是規(guī)劃體系上端的區(qū)域規(guī)劃或國土規(guī)劃缺位。雖然《土地管理法》已規(guī)定從全國到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上下五級土地利用總體規(guī)劃制度，但現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的編制思路是依據(jù)上一級下達的建設(shè)占用耕地面積、新增耕地面積和凈增耕地面積三項控制指標(biāo)，以供給制約和引導(dǎo)需求，功能重在控制而不是綜合性的空間布局，所以土地利用總體規(guī)劃不能替代國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃。至于主體功能區(qū)劃，應(yīng)當(dāng)說其目前還主要是一個概念性的東西，尚未形成規(guī)范的區(qū)域規(guī)劃制度。

　　第二，規(guī)劃制定中協(xié)調(diào)機制與公眾參與機制闕如，難以保障規(guī)劃內(nèi)容的科學(xué)性和公正性。我國目前涉及土地的規(guī)劃名目繁多，且不同規(guī)劃由不同行政主管部門制定并實施，比如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求城鄉(xiāng)規(guī)劃由建設(shè)規(guī)劃部門負(fù)責(zé)，《土地管理法》要求土地利用總體規(guī)劃由國土資源部門負(fù)責(zé)，《水法》要求江河湖泊規(guī)劃由水利部門負(fù)責(zé)，這些規(guī)劃實際上都涉及土地，都包括對土地的規(guī)劃。由于不同規(guī)范在制定上相互獨立，各類規(guī)劃之間的關(guān)系模糊交錯，內(nèi)容上互不協(xié)調(diào)，執(zhí)行上極易沖突。我國至今尚未構(gòu)筑起一套切實可行的規(guī)劃協(xié)調(diào)機制與公眾參與機制。

　　《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺后，規(guī)劃協(xié)調(diào)問題更趨復(fù)雜，特別是由于城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的功能有了一定交叉，規(guī)劃部門與土地管理部門的職能與工作范圍也出現(xiàn)了一些重疊，由此引發(fā)的一些新的管理矛盾需要解決。除此以外，交通、農(nóng)業(yè)等眾多的部門規(guī)劃和專項規(guī)劃之間以及它們與土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)也尚未建立可具操作性的機制。至于公眾參與，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》首次明確了“采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見”以及“應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由”的要求，但具體參與程序并不清楚。

　　第三，立法側(cè)重于規(guī)劃編制而相對忽略規(guī)劃實施的制度保障，難以真正落實規(guī)劃管理。目前我國的鄉(xiāng)村建設(shè)并非處于無法可依的狀態(tài)，問題是規(guī)劃的管理控制難以真正落實到鄉(xiāng)村地區(qū)。

　　建立科學(xué)高效的土地規(guī)劃制度

　　為推進集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，推進土地資源的市場化配置，土地規(guī)劃的指引作用必須進一步強化。為此，建議從以下方面完善我國土地規(guī)劃制度。

　　第一，健全中國特色的土地規(guī)劃體系，完備土地規(guī)劃法制。盡快開展區(qū)域規(guī)劃或國土規(guī)劃的編制工作，以便在區(qū)域?qū)哟紊蠈ι鐣?jīng)濟發(fā)展水平和規(guī)模、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，尤其是城鎮(zhèn)規(guī)模與布局、土地利用與經(jīng)濟發(fā)展、土地利用與工業(yè)化、城市化之間相互關(guān)系進行協(xié)調(diào)和安排。

　　第二，建立行之有效的規(guī)劃協(xié)調(diào)與公眾參與機制。規(guī)劃的制定不僅是一個藍圖設(shè)計的工作，更是一個利益協(xié)調(diào)的政治過程。規(guī)劃的政治本質(zhì)客觀上要求不同行政部門以及公眾代表等各方利益主體參與規(guī)劃制定，從而形成多元主體決策，以保證決策程序的民主和決策內(nèi)容的科學(xué)與公正。

　　第三，強化控制性規(guī)劃的管制效力。這需要在理順規(guī)劃體系中指導(dǎo)性規(guī)劃與控制性規(guī)劃的關(guān)系的基礎(chǔ)上，強化控制性規(guī)劃對土地利用的約束力，完善違背控制性規(guī)劃的責(zé)任追究機制，同時加強規(guī)劃管理機構(gòu)的建設(shè)以保障規(guī)劃的實施。應(yīng)特別注意的是，基于全國大部分地區(qū)的人口和可建設(shè)用地都位于鄉(xiāng)村的基本現(xiàn)實，要真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體規(guī)劃意味著規(guī)劃管理的權(quán)力重心必須進一步下移，村鎮(zhèn)一級的規(guī)劃管理力度必須大大加強，因此必須在規(guī)劃機構(gòu)的設(shè)置、人員編制安排以及財力、物力的投入方面給予保證。