我國主要農(nóng)產(chǎn)品供求形勢(shì)已經(jīng)由上世紀(jì)90年代的總量平衡、豐年有余，轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳暗幕酒胶狻⒔Y(jié)構(gòu)性短缺、長(zhǎng)期偏緊。在耕地等自然資源有限的前提下，如何協(xié)調(diào)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)以確保糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，如何協(xié)調(diào)國內(nèi)國外兩個(gè)市場(chǎng)，彌補(bǔ)部分農(nóng)產(chǎn)品的供需缺口，事關(guān)農(nóng)業(yè)調(diào)控的大局。

　　我國主要農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

　?。ㄒ唬┘Z食由供求基本平衡轉(zhuǎn)為供求趨緊，國際市場(chǎng)日益成為不可或缺的重要補(bǔ)充。

　　2000年以來我國逐漸由以前的糧食凈出口國轉(zhuǎn)變?yōu)榧Z食凈進(jìn)口國，三大主糧（大米、小麥、玉米）全部轉(zhuǎn)為凈進(jìn)口，且凈進(jìn)口量逐年攀升。未來十年我國主要谷物產(chǎn)量增長(zhǎng)速度小于消費(fèi)量的增長(zhǎng)速度，自給率水平將呈現(xiàn)不斷下降的趨勢(shì)，但整體仍能保持在95%以上。我國主要谷物進(jìn)口量將整體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，到2021年小麥、粗糧、大米三個(gè)糧食品種的進(jìn)口總量將突破1700萬噸。

　　（二）油料自給率較低且生產(chǎn)難以大幅增加，依賴國際市場(chǎng)的格局難以逆轉(zhuǎn)。

　　由于比較效益低下、播種面積萎縮，近些年來，我國油料產(chǎn)量增長(zhǎng)緩慢。2000~2011年間，油料總產(chǎn)量從4496萬噸增長(zhǎng)到4657萬噸，年均增長(zhǎng)0.3%。其中大豆產(chǎn)量和播種面積降幅最大，均為12%左右。但隨著人口規(guī)模的增長(zhǎng)和居民收入水平的提高，我國食用植物油消費(fèi)總量穩(wěn)步增長(zhǎng)。2011年達(dá)到最高值2595萬噸，比2000年增長(zhǎng)了44.3%，年均增長(zhǎng)3.4%。由此導(dǎo)致我國油料自給率相對(duì)較低，對(duì)外依存度逐年提高。目前我國油料和食用植物油的自給率僅為45%和30%，進(jìn)口量增長(zhǎng)迅速。未來我國主要油料及食用植物油的供求格局仍將偏緊，部分品種進(jìn)口將有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。

　?。ㄈ按筮M(jìn)大出”格局或?qū)⒕S持，棉花對(duì)外依存度進(jìn)一步上升。

　　新世紀(jì)以來我國棉花生產(chǎn)呈現(xiàn)波動(dòng)上升態(tài)勢(shì)，產(chǎn)區(qū)逐漸向西北轉(zhuǎn)移。棉花產(chǎn)量由2000年的442萬噸增至2011年的659萬噸，增幅為49.2%。同期由于我國紡織工業(yè)的發(fā)展?jié)摿Φ玫窖杆籴尫?，棉花消費(fèi)量迅速增長(zhǎng)，由2000年的495萬噸增至2011年的849萬噸，增幅達(dá)71.5%，增速超過產(chǎn)量。目前我國棉花“大進(jìn)大出”格局基本形成，對(duì)外依存度達(dá)25%。為彌補(bǔ)供需缺口，近年來我國的棉花年均進(jìn)口量在250萬噸左右，約占世界貿(mào)易量的1/3。但同時(shí)，我國也是世界紡織品服裝出口第一大國，常年出口額占世界紡織品服裝出口總額的30%左右。未來我國棉花將繼續(xù)維持“兩頭在外、大進(jìn)大出”的格局，進(jìn)口將成為一種常態(tài)。

　　保證未來我國主要農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)平衡的建議

　?。ㄒ唬┲饕任锉仨殘?jiān)持基本自給，國際市場(chǎng)作為必要補(bǔ)充。

　　我國是世界上人口最多的發(fā)展中國家，糧食安全問題始終是治國安邦的頭等大事。稻谷、小麥、玉米等重要糧食品種必須堅(jiān)持基本自給，對(duì)稻谷、小麥等口糧作物要爭(zhēng)取達(dá)到100%的自給率，對(duì)玉米則要保持在95%以上，即進(jìn)口量不宜超過國內(nèi)消費(fèi)量的5%。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要重點(diǎn)采取五個(gè)方面的措施：

　　一是加強(qiáng)耕地和水資源的保護(hù)和有效利用。堅(jiān)決實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約用地制度，確保全國耕地保有量不低于18億畝，基本農(nóng)田保有量不低于15.6億畝。加強(qiáng)農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展節(jié)水灌溉，深化基層水管體制和農(nóng)業(yè)水價(jià)的改革。

　　二是大力提升科技進(jìn)步對(duì)糧食增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率。加快優(yōu)良品種繁育和推廣，充分發(fā)揮新品種增產(chǎn)潛力。集成推廣優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)栽培及田間管理技術(shù)，建立完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)推廣補(bǔ)貼機(jī)制。加強(qiáng)中低產(chǎn)田改造技術(shù)研發(fā)。

　　三是不斷完善糧食補(bǔ)貼及價(jià)格政策。不斷完善現(xiàn)有補(bǔ)貼政策，把增量資金向重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜，并建立健全對(duì)糧食主產(chǎn)縣的利益補(bǔ)償機(jī)制。盡快調(diào)整現(xiàn)行的價(jià)格政策，既要減少政策對(duì)市場(chǎng)的扭曲，又要防止價(jià)格的過度波動(dòng)，例如合理確定最低收購價(jià)水平和國家托市收購的數(shù)量，建立健全中央及主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)的糧食價(jià)格監(jiān)測(cè)和預(yù)警系統(tǒng)。

　　四是積極推進(jìn)種植機(jī)械化、服務(wù)社會(huì)化和糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體新型化。積極推進(jìn)針對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)的關(guān)鍵技術(shù)和機(jī)械設(shè)備的研發(fā)和推廣，并進(jìn)一步完善農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼。加強(qiáng)糧食生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)。培育新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體，包括農(nóng)民種糧合作社、種糧專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)。

　　五是充分利用國際市場(chǎng)，發(fā)揮好進(jìn)出口調(diào)控機(jī)制作用。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)我國糧食進(jìn)出口的監(jiān)測(cè)和管理，適時(shí)啟動(dòng)貿(mào)易救濟(jì)措施，嚴(yán)厲打擊走私，規(guī)范市場(chǎng)秩序，為國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

　?。ǘ┯土袭a(chǎn)業(yè)重點(diǎn)在于保護(hù)農(nóng)民種植收益和本土油脂產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，同時(shí)合理調(diào)整國內(nèi)食用植物油消費(fèi)結(jié)構(gòu)。

　　一是加大對(duì)國內(nèi)油料作物的財(cái)政補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)制度，調(diào)動(dòng)農(nóng)民和地方政府的種植積極性。加強(qiáng)對(duì)油料作物良種培育和使用的支持，加大對(duì)產(chǎn)油大縣的資金獎(jiǎng)勵(lì)力度并擴(kuò)大產(chǎn)油大縣獎(jiǎng)勵(lì)范圍，加快油料作物機(jī)械化發(fā)展以緩解勞動(dòng)力資源約束。

　　二是支持國內(nèi)油脂產(chǎn)業(yè)發(fā)展，支持本土油脂加工企業(yè)做大做強(qiáng)。在優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)支持壓榨企業(yè)建設(shè)儲(chǔ)藏、運(yùn)輸?shù)任锪髟O(shè)施和加工設(shè)備的更新改造，支持壓榨企業(yè)在周遍地區(qū)建設(shè)優(yōu)質(zhì)原料基地，鼓勵(lì)企業(yè)兼并重組，扶持一批規(guī)模相對(duì)較大的地方油脂加工企業(yè)。

　　三是實(shí)施農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，建立海外油料基地。將南美的大豆和東南亞的棕櫚油作為開拓海外油料來源的重點(diǎn)，支持企業(yè)建立穩(wěn)定可靠的進(jìn)口油料保障體系，開拓與巴西、阿根廷等主要油料進(jìn)口國的直接貿(mào)易渠道。

　　四是大力發(fā)展小品種食用植物油生產(chǎn)。利用我國林業(yè)資源優(yōu)勢(shì)，大力支持開發(fā)油茶、油橄欖、文冠果、核桃等木本食用油料。重視發(fā)展棉籽、米糠、玉米胚產(chǎn)業(yè)，有效利用兼用型油源生產(chǎn)棉籽油、玉米油和米糠油，增加食用油供應(yīng)。

　　五是加大對(duì)新型食用植物油的宣傳，引導(dǎo)居民科學(xué)適量消費(fèi)。加強(qiáng)食用植物油種類與食用知識(shí)的市場(chǎng)宣傳，提高我國居民對(duì)小品種食用植物油及油脂消費(fèi)合理水平的認(rèn)識(shí)，減少浪費(fèi)及過度消費(fèi)現(xiàn)象。

　?。ㄈ┟藁óa(chǎn)業(yè)重點(diǎn)在于穩(wěn)定國內(nèi)生產(chǎn)，同時(shí)充分利用國際市場(chǎng)。

　　一是加大生產(chǎn)扶持力度，切實(shí)穩(wěn)定國內(nèi)棉花生產(chǎn)。建議比照糧食生產(chǎn)，對(duì)種棉普遍實(shí)行農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)高于現(xiàn)行糧食農(nóng)資綜合補(bǔ)貼水平的50%為宜。從未來看，穩(wěn)定我國棉花生產(chǎn)的關(guān)鍵在新疆棉區(qū)。建議對(duì)新疆棉花采取的膜下滴灌、機(jī)械化采摘等新型生產(chǎn)技術(shù)給予適當(dāng)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)增加生產(chǎn)，以彌補(bǔ)其他棉區(qū)的減產(chǎn)。

　　二是完善國內(nèi)棉花供需調(diào)控體系。建立權(quán)威的信息發(fā)布平臺(tái)和棉花預(yù)警機(jī)制，繼續(xù)棉花市場(chǎng)化改革，建立現(xiàn)代棉花市場(chǎng)體系，完善棉花主產(chǎn)區(qū)自然災(zāi)害和生物災(zāi)害的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，積極探索建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（放心保）的方案，并在一些災(zāi)害頻繁地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。

　　三是充分利用國際市場(chǎng)調(diào)劑余缺。加強(qiáng)與產(chǎn)棉國的多雙邊合作，擴(kuò)大我國棉花的進(jìn)口來源。改進(jìn)棉花進(jìn)口管理政策，堅(jiān)持實(shí)行滑準(zhǔn)稅，公開明確進(jìn)口配額的數(shù)量和發(fā)放時(shí)間，建議每年9月至下年2月新棉上市期間不增發(fā)棉花進(jìn)口配額，3月明確本年度的滑準(zhǔn)稅配額數(shù)量和發(fā)放時(shí)間。對(duì)超出配額的進(jìn)口采取公開拍賣方式，拍賣規(guī)模和時(shí)間由國家發(fā)展改革委、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部根據(jù)國內(nèi)供求缺口的變化聯(lián)合制定。