2011年中央“一號文件”聚焦水利發(fā)展，將農(nóng)田水利建設(shè)放在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的突出位置加以強調(diào)，并明確提出“從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)”等一系列針對性強、含金量高的措施，劍指資金投入短缺問題，抓住了農(nóng)田水利建設(shè)長期滯后的癥結(jié)，必將對農(nóng)村水利發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠的影響。但是，要切實推進農(nóng)田水利建設(shè)，補齊國家基礎(chǔ)設(shè)施短板，光靠增加投入遠遠不夠，還必須盡快重建農(nóng)村基層組織動員機制，下大力氣解決農(nóng)田水利建設(shè)組織主體“缺位”問題，克服農(nóng)田水利設(shè)施“國家管不到、集體管不好、農(nóng)民管不了”的困境。

　　農(nóng)田水利建設(shè)既缺資金也缺組織

　　20世紀六七十年代，在“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”的旗幟指引下，黨和政府帶領(lǐng)人民開展了氣壯山河的農(nóng)村水利建設(shè)，為80年代我國農(nóng)業(yè)的跨越發(fā)展創(chuàng)造了基礎(chǔ)性條件，為城鄉(xiāng)居民生活水平的提高做出了突出貢獻。改革開放以來特別是進入新世紀后，中央制定出臺了一系列促進農(nóng)田水利建設(shè)的政策措施，持續(xù)加大農(nóng)田水利建設(shè)投入，使我國農(nóng)田水利設(shè)施條件總體上得到了明顯改善。但是，由于缺乏投入穩(wěn)定增長機制，我國水利建設(shè)的步子要明顯慢于其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而農(nóng)田水利建設(shè)又嚴重滯后于全國水利建設(shè)。“十一五”期間，全國公路、鐵路年均投資規(guī)模為6500億元和4500億元，而水利建設(shè)年均投資僅為1000億元左右，其中農(nóng)田水利建設(shè)投資又只占很少一部分。據(jù)水利部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，1980～2008年我國農(nóng)田水利投入占水利基本建設(shè)的比重平均僅6%。中央財政、省級財政和其他渠道每年投入到農(nóng)田水利建設(shè)的資金總量不足900億元，投入到小農(nóng)水的資金不足100億。由于財政投入不足、農(nóng)民投入積極性不高，部分地區(qū)農(nóng)田水利工程呈嚴重退化趨勢，小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等“五小水利”設(shè)施損毀嚴重，大量農(nóng)田只能“靠天吃飯”，難以抗御重大自然災(zāi)害，農(nóng)田水利“最后一公里”問題成為影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全的硬傷。

　　建國以來我國農(nóng)業(yè)水利基本建設(shè)投資變動情況

　　我國農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)滯后，根源在資金投入不足，但也與組織動員機制缺位不無關(guān)系。改革開放以前，“政社合一”的人民公社依靠從集體經(jīng)濟提取公積金和公益金，并通過行政動員的方式組織農(nóng)民開展河堤、小型水庫、水渠等水利建設(shè)，使我國農(nóng)村水利面貌發(fā)生了巨大變化，農(nóng)田有效灌溉面積從1957年的27339千公頃增加到1978年的44999千公頃。但是，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任之后，以“包干到戶”為特征的分戶經(jīng)營雖然調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，但也增加了農(nóng)戶之間協(xié)作的難度，特別是在戶籍制度逐漸放開后，農(nóng)村人口的流動性增強，加之農(nóng)業(yè)比較收益下降，農(nóng)田水利增收功能弱化，導(dǎo)致農(nóng)民投工投勞合作辦水的積極性不高。據(jù)測算，近3年全國農(nóng)民年均投入水利基本建設(shè)的工日較稅費改革前10年的平均數(shù)減少75億個，每個工日按25元計算，相當于每年全國農(nóng)田水利建設(shè)投入減少了1875億元。分稅制特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，部分地區(qū)縣鄉(xiāng)政府財政收支矛盾突出，不少地區(qū)僅能維持“吃飯財政”，根本無力也無心組織農(nóng)民開展水利建設(shè)，而帶有強制性的“兩工”（義務(wù)工和勞動積累工）制度被取消，基層政府組織調(diào)動資源的能力進一步下降，導(dǎo)致大量小型農(nóng)田水利工程建設(shè)“無錢組織、無人組織”，大中型灌區(qū)的斗渠以下田間工程有人用、沒人管，老化破損嚴重。

　　農(nóng)田水利建設(shè)組織主體“缺位”

　　受稅制改革、農(nóng)業(yè)比較效益下降、農(nóng)村人口流動性增強等影響，我國原有的農(nóng)田水利建設(shè)投入主體和組織形式均發(fā)生了根本性變化。由于舊的機制被打破，新的組織動員機制尚未建立，導(dǎo)致農(nóng)村水利建設(shè)陷入“集體行動困境”。

　　一是基層政府陷入生存困境，統(tǒng)籌能力嚴重弱化。上世紀80年代初我國廢除了人民公社體制，全國范圍內(nèi)普遍建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。由于當時實行了財政包干體制，上級轉(zhuǎn)移支付有限，基層政府主要依靠制度外財政維系運轉(zhuǎn)，統(tǒng)籌和動員資源的能力較人民公社有所下降，但依靠掌握的征稅權(quán)力以及行政權(quán)威，投資建設(shè)農(nóng)田水利仍有一定的保障。但是，在實行分稅制改革特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，由于財權(quán)上提事權(quán)下放，基層政府預(yù)算外財政收入來源被切斷，大多數(shù)地方政府預(yù)算內(nèi)的財政只夠“吃飯”，不少地方只能依靠舉債或籌集非稅收入維系運轉(zhuǎn)，根本無力也無心組織農(nóng)民開展農(nóng)田水利建設(shè)。據(jù)國家發(fā)改委的一份報告顯示，我國平均每個縣的赤字約1億元，全國赤字縣占全國縣域的比重達3/4，縣級財政基本上是“吃飯財政”。

　　二是農(nóng)村基層水管單位經(jīng)營困難，社會化服務(wù)能力不強。隨著我國水利市場化改革的推進，部分地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站被撤并、裁減，基層水利工程單位變成“自收自支”經(jīng)營主體。由于水價等相關(guān)配套改革滯后，公益性人員經(jīng)費、工程維修養(yǎng)護經(jīng)費落實不到位，不少地區(qū)基層水管站收不抵支、生存困難，技術(shù)人員嚴重流失，成了無場地、無經(jīng)費、無設(shè)施、無人做事的“四無”單位。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國約有23.4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站作為縣鄉(xiāng)水利局派出機構(gòu)或?qū)嵭锌h、鄉(xiāng)雙重管理，有36.39%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，約24.81%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站已并于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，但所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站中自籌經(jīng)費的占90.81%?；鶎铀軉挝粺o論從機構(gòu)設(shè)置還是經(jīng)費保障方面，都難以滿足當前農(nóng)田水利建設(shè)工作的要求。

　　三是村級組織地位趨于下降，資源動員能力不足。上世紀90年代村民自治在全國范圍內(nèi)推開后，村委會成為農(nóng)村最基層的社會組織單元。盡管村委會不是一級政權(quán)組織，但由于長期以來協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展相關(guān)“政務(wù)”，如計劃生育、收繳稅款等，逐步具備了一定的威權(quán)，對村民開展村級公益事業(yè)具有較強的動員能力。依靠村提留等集資，村委會可以不定期組織村民開展農(nóng)村水利建設(shè)。但取消農(nóng)業(yè)稅后，原有的公益事業(yè)資金來源被切斷，同時村級債務(wù)也被鎖定，導(dǎo)致村級組織的物質(zhì)基礎(chǔ)被削弱。而且，由于村干部依靠職位獲得經(jīng)濟性收入的難度加大，甚至連工資也難以得到保障，組織村民開展村級公益事業(yè)的積極性不強，不少村干部選擇外出打工，導(dǎo)致農(nóng)田水利建設(shè)長期“無人組織、組織無人”。

　　四是農(nóng)民用水戶協(xié)會等合作組織發(fā)育不全，功能發(fā)揮受限。近年來國家大力培育農(nóng)民用水協(xié)會等合作組織，這對解決農(nóng)村水利管理主體缺位、責權(quán)利界定不清、運行效率較低的問題發(fā)揮了重要作用。但是，由于農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)不清晰，許多農(nóng)民用水者協(xié)會的經(jīng)營權(quán)、受益權(quán)等無法得到充分保障，缺乏正常運行和維護水利設(shè)施的資金，自身的存在和發(fā)展還存在較大的困難。而且部分協(xié)會由行政命令推動建立，組織結(jié)構(gòu)不盡健全，民主管理水平不高，導(dǎo)致功能發(fā)揮受限。據(jù)中國灌區(qū)協(xié)會估計，在現(xiàn)有的用水戶協(xié)會中，大約只有1/3的協(xié)會運作較有成效。

　　五是“一事一議”制度存在內(nèi)在缺陷，實施效果有待提高。在取消“兩工”制度后，村內(nèi)開展農(nóng)田水利等集體公益事業(yè)實行“一事一議”制度，由村民民主討論決定。從我們的調(diào)查看，目前“一事一議”制度在農(nóng)村的有效覆蓋率不高，制度實施的規(guī)范性較差，農(nóng)民對“一事一議”制度的認知度、參與度和認可度都不高。在農(nóng)村人口大量流動的情況下，召集村民議事的成本很高，而且由于許多農(nóng)民的土地已經(jīng)轉(zhuǎn)租給非本村的其他人，議事和費用收取的難度很大，“事難議、議難成、成難行”的現(xiàn)象較為普遍。同時，由于“一事一議”主要是針對村內(nèi)公益事業(yè)，很難解決跨村、跨鄉(xiāng)的水利設(shè)施建設(shè)問題。

　　農(nóng)田水利建設(shè)組織動員機制亟待重建

　　面對當前全社會推進水利建設(shè)的大好機遇，我們應(yīng)從戰(zhàn)略和全局的角度充分認識農(nóng)田水利的重要性與緊迫性，堅持增加投入與完善組織機制并舉，加快形成推動農(nóng)田水利發(fā)展的合力。在加快健全農(nóng)村公共財政體制，著力提高縣鄉(xiāng)政府統(tǒng)籌能力的基礎(chǔ)上，應(yīng)著力做好以下幾點：

　　盡快完善“一事一議”制度，切實提高制度的可操作性。一是規(guī)范“一事一議”的議事內(nèi)容和程序，在充分考慮農(nóng)民承受能力的條件下，調(diào)整籌資上限控制標準，同時制定出輔助性標準，重點解決突發(fā)性事件等需要“變通”的問題。二是加大“一事一議”財政獎補力度，并適當向糧食主產(chǎn)區(qū)、貧困地區(qū)傾斜，充分調(diào)動農(nóng)民興修農(nóng)田水利的積極性。三是按照工程性質(zhì)和受益范圍，確定“一事一議”制度的實施界限，對受益范圍為一村一組的水利工程，通過村組內(nèi)村民民主決定。對于跨村、跨鄉(xiāng)的流域性工程，由縣鄉(xiāng)政府將效益指標、土方任務(wù)等分解到受益鄉(xiāng)村，在村民經(jīng)過“一事一議”達成共識后，統(tǒng)一組織勞力，統(tǒng)一開工、竣工時間，實行突擊會戰(zhàn)。

　　夯實村級組織物質(zhì)基礎(chǔ)，增強村委會資源動員能力。一是進一步強化村委會的合法權(quán)威，確定其在農(nóng)田水利建設(shè)組織與維護中的主導(dǎo)作用。二是應(yīng)加快完善轉(zhuǎn)移支付辦法，適度加大對村集體的財政轉(zhuǎn)移支付力度，逐步清理化解公益性村級債務(wù)。三是千方百計壯大集體經(jīng)濟實力。農(nóng)業(yè)資源較好的村，大力發(fā)展高附加值的經(jīng)濟作物和特色養(yǎng)殖業(yè)，形成區(qū)域特色，提高農(nóng)業(yè)效益。區(qū)位條件較好的村，可以積極開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，盤活集體土地，以地租、廠租或入股分紅等多種形式不斷壯大集體經(jīng)濟。四是加強農(nóng)村干部隊伍建設(shè)，適度提高欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村基層干部工資待遇，切實加強農(nóng)村兩委干部培訓(xùn)，充分發(fā)揮他們在組織農(nóng)田水利建設(shè)方面的帶頭作用。

　　加快管理體制改革，激活農(nóng)村基層水管組織。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管單位服務(wù)職能，理順管理體制，以縣按流域水系組建中心水管站，統(tǒng)一負責轄區(qū)內(nèi)水利建設(shè)與管理。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站等基層水利單位的公益性質(zhì)，將人員經(jīng)費、運行經(jīng)費等列入地方財政預(yù)算，妥善解決水管單位分流人員社會保障問題?；鶎铀芾碓O(shè)施、儀器裝備、試驗示范場所等納入相關(guān)建設(shè)規(guī)劃。制定優(yōu)惠措施吸引、鼓勵大中專院校畢業(yè)生到基層水利單位工作，加強水利員培訓(xùn)，優(yōu)化基層水利隊伍人員結(jié)構(gòu)。鼓勵基層水管單位開展綜合經(jīng)營，在節(jié)水灌溉、水電水產(chǎn)、特色種植養(yǎng)殖等方面，創(chuàng)辦實體、建立基地，大力發(fā)展水利經(jīng)濟，增強自身實力。

　　大力推進配套改革，增強農(nóng)民用水戶協(xié)會自我發(fā)展能力。加強灌區(qū)管理機構(gòu)改革和農(nóng)業(yè)水價綜合改革，推動農(nóng)村用水以量計征、水費公開透明、農(nóng)民參與農(nóng)村循環(huán)水務(wù)建設(shè)。加大對農(nóng)民用水戶協(xié)會的資金扶持力度，在農(nóng)村水利建設(shè)投入中，可撥出一定的資金用于補助協(xié)會建設(shè)。對農(nóng)民用水戶協(xié)會發(fā)展比較好的地方，在節(jié)水灌溉、農(nóng)村供水工程項目上應(yīng)給予適當傾斜。加強對農(nóng)民的培訓(xùn)和宣傳，提高農(nóng)民用水戶協(xié)會的自主管理能力。建立健全農(nóng)民用水戶協(xié)會管理制度，建立評價、考核體系，定期對協(xié)會進行考核，對運轉(zhuǎn)不規(guī)范的協(xié)會，要按程序重新整改。