中國農(nóng)業(yè)進入ＷＴＯ后過渡期之后，無論是履約的需要還是國內(nèi)市場的需求，糧食進口都成為必然。因此，如何調(diào)整和完善現(xiàn)行的糧食進口管理體制，使糧食進口的“利”放到最大，而“弊”縮到最小，是當(dāng)前一個緊迫的任務(wù)。
從2005年起，我國進入ＷＴＯ后過渡期。我國承諾的糧食進口關(guān)稅配額在2004年就達到最高水平。2005年，糧食進口關(guān)稅配額折成原糧，達4107萬噸，相當(dāng)于國內(nèi)糧食消費總量的8％至9％。在當(dāng)前的國際經(jīng)濟背景下，有關(guān)國家將進一步施壓要求我國履行加入ＷＴＯ承諾，對外開放糧食市場、增加糧食進口。
根據(jù)歷史的經(jīng)驗和中國農(nóng)業(yè)技術(shù)的運用以及政策上的鼓勵，預(yù)測2030年中國糧食總產(chǎn)量可達到5．54億噸，預(yù)測糧食總需求量可為6．4億噸，糧食缺口達0．86億噸，糧食自給率下降為87％。2030年以后，中國人口的高峰期已過，中國糧食的短缺情況將有所好轉(zhuǎn)，進口的作用由補充缺口更多地轉(zhuǎn)向調(diào)劑品種。
由此可見，今后我國進口糧食不可避免，且呈增加勢頭。應(yīng)當(dāng)重視的是，增加小麥等糧食的進口，在確保國內(nèi)糧食供應(yīng)和市場價格基本穩(wěn)定的同時，如果調(diào)控不力，也會對國內(nèi)市場產(chǎn)生巨大的沖擊，當(dāng)前尤為嚴(yán)重的是會打壓國內(nèi)正在回升的糧價、直接影響農(nóng)民增收和種糧的積極性。
正視糧食進口風(fēng)險
首先，進口所遭遇的“價格波動”令人擔(dān)憂。2003年11月至今年4月期間，國際市場大豆價格猛漲，缺乏國際市場經(jīng)驗的中國企業(yè)簽訂了大量進口合同。但從2004年5月開始，國際大豆市場價格暴跌，中國大豆加工業(yè)遭受重創(chuàng)，出現(xiàn)全行業(yè)虧損。
其次是農(nóng)民的收入問題。糧食進口量的增加，在短期內(nèi)必然會使糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的收入受到影響。
第三就是產(chǎn)業(yè)沖擊問題。增加小麥等糧食的進口，如果調(diào)控不力，會對國內(nèi)市場產(chǎn)生巨大的沖擊。今年中國將取消植物油進口關(guān)稅配額管理，對國內(nèi)大豆、油菜籽、花生等的生產(chǎn)和加工行業(yè)的影響也不可低估。
所以，為了避免糧食進口的各種陷阱、風(fēng)險，我們必須采取多種手段，通過各種策略來減小風(fēng)險，甚至予以化解。那么，我國糧食進口規(guī)模在多大范圍內(nèi)才是安全的呢？
有學(xué)者認為15％應(yīng)該作為我國糧食進口率的警戒線。如此規(guī)模的糧食進口不僅要求國家具有足夠的外匯支付能力，而且還須在國際市場上買到如此多的糧食卻不使國際市場發(fā)生大的供求波動。這在國際環(huán)境良好的情況下或許能夠做到，但畢竟風(fēng)險極大。因此，國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力的保護極其重要，即使是大災(zāi)之年，進口依存率也不應(yīng)跨越這條紅線。
糧食進口的戰(zhàn)略選擇
現(xiàn)階段的當(dāng)務(wù)之急是要建立和完善對國營貿(mào)易范圍的小麥、玉米、大米的關(guān)稅配額進口專營制度，實行一個窗口對外的集中經(jīng)營體制；探索對非國營貿(mào)易范圍的糧食以及大豆、植物油等進口，實行由行業(yè)協(xié)會統(tǒng)一對外的集體采購制度。
從長期來看，在ＷＴＯ框架下，我國現(xiàn)行的糧食價格及其形成機制有很多已不符合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的規(guī)定，我國政府對此必須作出相應(yīng)的調(diào)整，以增強我國糧食在國際市場上的競爭力，應(yīng)對開放市場的壓力。
一、完善保護價制度
首先，糧食保護價格的確定要合理。我國在制定保護價時應(yīng)根據(jù)當(dāng)年的實際情況作出測算，并參照國際、國內(nèi)市場價格，確定當(dāng)年的保護價，此價格既要補償糧食的生產(chǎn)成本，也要保證糧農(nóng)有合理收益。由于糧食價格下降造成的市場風(fēng)險應(yīng)由政府和糧農(nóng)共同承擔(dān)，可以各自分擔(dān)50％為界限。這樣做既可以在一定程度上保護糧農(nóng)利益，又可以將財政支出限定在可承受的范圍內(nèi)。因此，合理的糧食保護價格應(yīng)為糧食的平均生產(chǎn)成本加上其生產(chǎn)者的合理收益。
其次，要重點保護優(yōu)質(zhì)糧食品種。隨著消費者收人水平的提高，消費者對質(zhì)優(yōu)價高的糧食品種需求將會不斷增加，而對質(zhì)次價低的糧食品種的需求將會不斷減少。糧食生產(chǎn)應(yīng)適應(yīng)這一消費趨勢，及時調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，拉大優(yōu)質(zhì)品種與普通品種之間的差價，并要逐漸淘汰那些劣質(zhì)品種。
最后，糧食價格保護責(zé)任要明確。美、歐、日等發(fā)達國家對糧食價格的保護都是由中央政府來負責(zé)的。我國也應(yīng)統(tǒng)一由中央政府來負擔(dān)，而不應(yīng)讓主產(chǎn)區(qū)來支付成本，而銷區(qū)不支付任何成本。
二、調(diào)整補貼政策
在ＷＴＯ框架下，對糧食在國內(nèi)的生產(chǎn)還是可以給予補貼的，只是這種補貼必須符合世貿(mào)組織的規(guī)定，也就是大家經(jīng)常講的“綠箱”補貼、“黃箱”補貼等。按照ＷＴＯ規(guī)定，這類政府補貼對發(fā)展中國家限于10％以內(nèi)，中國被允許為8．5％以內(nèi)。我國迄今為止的“黃箱”補貼每年為2200多億元人民幣，離8．5％的限度至少還有1004億元人民幣的空間。對此，可以考慮的策略是，由過去對中間環(huán)節(jié)的補貼，轉(zhuǎn)向?qū)Z食保護價以及與之關(guān)聯(lián)的倉儲建設(shè)的補貼等。在實施補貼政策時，要切實實行政企分開，確保資金封閉運行，杜絕擠占挪用糧食補貼。為此應(yīng)盡快改變糧食補貼的政策載體，把糧食補貼的政策職能從現(xiàn)有的糧食部門中分離出來，由政策性的糧食儲備部門具體執(zhí)行運作。
三、完善糧食儲備制度
目前，我國糧食儲備已經(jīng)超過2億噸，約等于年產(chǎn)量的40％，但儲備糧的作用并未得到充分發(fā)揮，賣糧難的問題仍然存在。我們應(yīng)盡快完善糧食儲備制度，建立一個更為靈活的調(diào)控機制。
四、加強我國糧食政策立法
發(fā)達國家大多都有一套完善的糧食政策立法。例如，日本自1942年開始就實行了《糧食管理法》，美國自1933年開始對糧食價格實行補貼和支持政策。而我國糧食政策大多是短期行為，且很不規(guī)范。我們應(yīng)盡快完善糧食政策立法，確保我國糧食價格形成機制的合理性。
■ 中國糧油食品進出口總公司 鄧 晨
