與土地資源相對稀缺的深圳不同，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省安徽于今年10月啟動了全國范圍內(nèi)首單農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托計劃。安徽的土地信托試點，是在不改變農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途及權(quán)屬的前提下，土地承包人將其承包的土地使用權(quán)在一定期限內(nèi)委托給受托人進(jìn)行資本化運作，土地收益則歸受益人所有。這個信托計劃中土地增值收益的70%將分配給農(nóng)民。

　　在啟動國內(nèi)首個土地信托計劃之后，安徽省今年11月發(fā)布《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導(dǎo)意見》，提出2015年底前實現(xiàn)農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地和農(nóng)村范圍內(nèi)的國有土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋，并允許集體建設(shè)用地通過出讓、租賃等方式依法進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

　　廣為人知的還有重慶的“地票”模式。重慶市通過把農(nóng)村閑置、廢棄的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，騰出的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先保障農(nóng)村自身發(fā)展后，節(jié)余部分以市場化方式公開交易即形成地票，并成為在全市規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)使用的指標(biāo)。

　　據(jù)重慶市國土部門相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，重慶市在改革中推進(jìn)了多項重點工作，包括開展農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，成立農(nóng)村土地整治中心，提供有保障的地票來源；強化制度建設(shè)，對復(fù)墾、驗收、交易、使用各環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，形成了相對完善的制度體系等。

　　此外，浙江溫州也在今年8月出臺《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》，自今年10月1日起，包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、依法可以交易的農(nóng)村房屋所有權(quán)、依法可以交易的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)等12類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，都已可以通過溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心進(jìn)行交易。

　　風(fēng)險：“資本入村農(nóng)民出局”初現(xiàn)

　　“新土改”中勇于進(jìn)行試點的城市大多是根據(jù)各自城市實際情況摸著石頭過河，在探索中出現(xiàn)的一些問題尤其是個別地區(qū)“資本入村”帶來的農(nóng)民失地“出局”風(fēng)險也引發(fā)社會關(guān)注。

　　被譽為“中國改革第一村”的安徽省鳳陽縣小崗村近年來大力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，將土地集中后轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租招商引資，以期借工商資本“入農(nóng)”帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　但是，小崗村在“土地流轉(zhuǎn)”的過程中，工商資本大舉進(jìn)入帶來新氣象的同時也出現(xiàn)了不少新問題，如企業(yè)經(jīng)營的土地出現(xiàn)大面積拋荒與閑置，行政力量過多介入致使流轉(zhuǎn)中部分農(nóng)民權(quán)益受損，引發(fā)當(dāng)?shù)厝罕姷牟粷M和質(zhì)疑。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報》記者在此前的調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)剡€出現(xiàn)了一些侵害農(nóng)民權(quán)益的流轉(zhuǎn)“走樣”現(xiàn)象。比如，流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)“以租代征”苗頭，農(nóng)民存在失地風(fēng)險；“打包租地、搭車征地”，需求不足導(dǎo)致的流轉(zhuǎn)率“虛高”；甚至出現(xiàn)農(nóng)民在違背自己意愿的情況下被迫離開自己土地。

　　當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)委干部和農(nóng)民也已經(jīng)意識到，土地流轉(zhuǎn)用途缺乏更細(xì)化的管理規(guī)定，“資本入地”也缺乏相應(yīng)的退出機(jī)制。究其根源是目前土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入門檻不嚴(yán)，從而對進(jìn)入的工商資本缺乏有效監(jiān)管和制約。

　　有分析指出，鳳陽縣小崗村在“新土改”探索中所遇到的問題和面臨的風(fēng)險具有普遍性的意義。在土地流轉(zhuǎn)過程中，因監(jiān)管不嚴(yán)而存在的其他方面的隱患還有：將非經(jīng)營性建設(shè)用地強行轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性建設(shè)用地，強制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，甚至占用農(nóng)民耕地等亂象在各地時有發(fā)生。用地失控現(xiàn)象屢見不鮮，侵害了農(nóng)民自身的權(quán)益。

　　一位知情人士告訴記者，有些試點地區(qū)，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)過度集中在村委會手中，村干部與農(nóng)民信息嚴(yán)重不對稱，農(nóng)民缺乏話語權(quán)和決策權(quán)。有時候，村干部和投資人坐下來“喝一頓酒”就能決定幾百畝土地的承包問題。

　　對于這些問題，業(yè)內(nèi)認(rèn)為，應(yīng)該警惕“新土改”過程中因為土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的“與民爭利”等風(fēng)險和隱患，同時快速建立和完善“土地流轉(zhuǎn)”的相關(guān)配套政策。

　　全局：明年或出多項配套政策

　　有消息稱，相關(guān)政策有望在城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營性集體建設(shè)用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。

　　中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文在談到“新土改”時曾明確指出，土地改革有3條底線不能突破：第一，不能改變土地所有制，就是農(nóng)民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。

　　在業(yè)內(nèi)看來，未來大規(guī)模大范圍的“土地流轉(zhuǎn)”試點改革已是大勢所趨。因此，當(dāng)前亟待建立和完善的是，鼓勵土地流轉(zhuǎn)和保障農(nóng)民權(quán)益的雙向配套機(jī)制。

　　此外，應(yīng)不斷完善農(nóng)民流出土地的利益分配機(jī)制，比如，鼓勵農(nóng)民流出土地，鼓勵工商資本從事農(nóng)民難以從事的農(nóng)業(yè)上下游配套產(chǎn)業(yè)。同時，還要賦予農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)收益更多談判權(quán)，建立跟隨糧價和物價掛鉤的租金增長機(jī)制，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

　　多位業(yè)內(nèi)人士預(yù)測，明年相關(guān)部門或?qū)⒚芗瞥鲆幌盗行峦粮恼叽胧?。除了修訂《土地管理法》，頒布《農(nóng)村集體土地征收補償條例》《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作的指導(dǎo)意見》等，還可能部署開展宅基地制度改革試點。有消息稱，相關(guān)政策有望在城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營性集體建設(shè)用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。

　　明年，全國農(nóng)村土地確權(quán)工作將繼續(xù)進(jìn)行。截至去年底，全國農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)累計確權(quán)登記發(fā)證約620萬宗，發(fā)證率達(dá)94.7%，部分地區(qū)已全部完成。雖然照此看來，這項工作可能會提前結(jié)束，但據(jù)媒體報道，參加課題組的一位人士曾表示，在實際的確權(quán)工作中，挨戶訪問、土地丈量等具體工作頗費時間，因此現(xiàn)在還很難確定確權(quán)工作什么時候能在全國收官。

　　有媒體日前報道稱，全國人大常委會全面否定了2012年底提交的《土地管理法(修訂案)》，正在研究重新解釋《憲法》第十條中的“城市的土地屬于國家所有”條款，為重新修改《土地管理法》做鋪墊。