導(dǎo) 讀
國土資源部門將進一步強化耕地質(zhì)量管護，力爭從2015年開始，全面推動耕作層土壤剝離利用上升為國家政策。
構(gòu)建耕地保護“數(shù)質(zhì)并重”的制度，已成為新時期國土資源管理部門的重大課題。
自2003年中共十六屆三中全會作出“實行最嚴格的耕地保護制度”的重大決策以來，中央高度重視耕地保護問題，但卻一直面臨著耕地保護實施與監(jiān)管的困境。因為對地方政府而言，在耕地保護之外還有一個重要的目標，那就是發(fā)展地方經(jīng)濟，致使大量耕地被占用。
眼下，耕地保護形勢更加復(fù)雜，面臨著更大的壓力和挑戰(zhàn)。適應(yīng)以人為本、“四化”同步、規(guī)模與質(zhì)量并重的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，中國耕地保護肩負著多重目標：保數(shù)量、保質(zhì)量、保生態(tài)“三位一體”，保資源、保節(jié)約、保權(quán)益“三保并重”。
去年12月，《財經(jīng)國家周刊》記者專訪了國土資源部副部長王世元。
他透露，自2013年以來，國土部已經(jīng)研究起草了《關(guān)于大力推進建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用的通知》和《耕地耕作層土壤剝離利用技術(shù)規(guī)范》等政策文件，目前正在修改完善中，爭取盡快出臺。
王世元在國土資源領(lǐng)域工作了20多載，他表示，鑒于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，新增建設(shè)占用耕地將不可避免，國土資源部門將進一步強化耕地質(zhì)量管護，力爭從2015年開始，全面推動耕作層土壤剝離利用（也稱“表土剝離利用”）上升為國家政策，管控性保護、建設(shè)性保護、激勵性保護并重，推動耕地保護進入新時期。
耕地繼續(xù)被占用的考驗
《財經(jīng)國家周刊》：如何理解新時期耕地保護工作面臨的新要求和新挑戰(zhàn)？
王世元：應(yīng)該說多年來我國耕地保護一直面臨前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。
長期以來，我國經(jīng)濟發(fā)展過度依賴投資拉動和土地資源的高消耗粗放利用，大規(guī)模的土地征收與開發(fā)建設(shè)占用了大量耕地。
據(jù)第二次全國土地調(diào)查，僅1996年至2009年的13年間，全國因生態(tài)退耕、建設(shè)占用、結(jié)構(gòu)調(diào)整和災(zāi)毀減少耕地超過2.03億畝，其中大多數(shù)是優(yōu)質(zhì)耕地，僅東南沿海5省就減少水田1798萬畝，相當于減掉了福建省全省的水田面積，相當于損失掉了180億公斤的糧食產(chǎn)能。
當然，補充耕地的力度也很大，基本實現(xiàn)了占補平衡。
當前，我國人均耕地少、耕地質(zhì)量總體不高、耕地后備資源不足的基本國情沒有改變，糧食安全和耕地保護形勢依然嚴峻。
“二調(diào)”數(shù)據(jù)顯示，全國有12個?。▍^(qū)、市）建設(shè)用地總量已接近國務(wù)院批準《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》確定的2020年規(guī)劃控制目標數(shù)。國情和省情都到了難以承受的程度。
近來，習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)“中國飯碗要裝中國糧”，可見耕地保護對保證國家糧食安全之重要。
與此同時，我國經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)出新的階段性特征，處于經(jīng)濟增長的換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整的陣痛期、前期刺激政策的消化期“三期”疊加期，各種矛盾相互交織，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，資源環(huán)境的瓶頸約束趨緊。
隨著“四化”同步推進，各類建設(shè)不可避免還要占用一部分耕地，并且大都占用的還將是城鄉(xiāng)結(jié)合部的優(yōu)質(zhì)耕地。
目前，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)被視為當前和今后一個時期促進經(jīng)濟增長的重點，可以預(yù)見耕地繼續(xù)被占用在所難免。
首先，從新型城鎮(zhèn)化建設(shè)來看，解決城鎮(zhèn)化進程中1億進城務(wù)工農(nóng)民落戶、1億人棚戶區(qū)改造落戶和中西部1億農(nóng)民進城落戶等“3個1億人”問題，城鎮(zhèn)規(guī)模必然拓展，必然會占用耕地。
其次，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來看，中央在全力推進鐵路、水利、環(huán)保、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，比如明確提出今年全年要完成8000億元鐵路投資，“十三五”期間要建設(shè)170多個水利項目，加快“四交四直”特高壓輸電通道建設(shè)等。
為了不影響國家上述重點基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)進度，也為了落實占補平衡、占優(yōu)補優(yōu)的要求，近半年來，國土部在審查的單獨選址建設(shè)項目補充耕地質(zhì)量和補充水田的情況時發(fā)現(xiàn)，50%以上項目都是由各?。▍^(qū)、市）政府采取書面形式作出的承諾。今后如何履行這些承諾將是對各級政府的考驗。
《財經(jīng)國家周刊》：面對可以預(yù)見的耕地被占的情況，國土部在新增建設(shè)用地占用耕地的管控上，將采取哪些舉措？
王世元：大家都知道，國土部正在開展的一項工作是“三條紅線”的劃定工作，核心是堅持保護優(yōu)先。
第一條紅線是劃定永久基本農(nóng)田紅線。近日，國土部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》，要求北京、沈陽、上海、南京等14個城市先行展開周邊永久基本農(nóng)田的劃定工作。
我們的工作重點是將城鎮(zhèn)周邊還沒有劃為基本農(nóng)田而且容易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先調(diào)整為永久基本農(nóng)田；
第二條紅線是劃定城市開發(fā)邊界。就是精確把握好城市規(guī)模效益遞減的拐點，用土地規(guī)劃和供應(yīng)的倒逼機制，科學(xué)控制城市規(guī)模、布局和發(fā)展，防止城市盲目貪大，占用大量耕地；
第三條紅線是劃定生態(tài)保護紅線，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。
今年10月，國土部和農(nóng)業(yè)部還聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》，強化耕地保護，明確禁止擅自或變相將設(shè)施農(nóng)用地用于其他非農(nóng)建設(shè)，禁止擅自擴大設(shè)施用地規(guī)模或通過分次申報用地變相擴大設(shè)施用地規(guī)模；要求設(shè)施農(nóng)用地占用耕地的，要簽訂土地復(fù)墾協(xié)議，并積極采取剝離耕作層等措施，保護優(yōu)質(zhì)土壤。
需要強調(diào)的，國土部目前開展的一項重要工作就是全面推動耕作層土壤剝離利用。部長姜大明對此高度重視，在今年初的全國國土資源工作會議上，要求把“提高耕地占補平衡質(zhì)量，保護耕地生產(chǎn)能力”放在首位。
實際上自去年以來，國土部耕地司、整治中心會同有關(guān)司局和單位已經(jīng)研究起草了《關(guān)于大力推進建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用的通知》和《耕地耕作層土壤剝離利用技術(shù)規(guī)范》，多次征求有關(guān)部門和地方的意見，目前正在修改完善當中，爭取盡快出臺。
力爭從2015年開始，推進各?。▍^(qū)、市）全面開展耕作層土壤剝離利用工作，做到優(yōu)質(zhì)耕地應(yīng)剝盡剝，有效利用。
全面推動耕作層土壤剝離利用
《財經(jīng)國家周刊》：如何理解耕作層土壤剝離利用的意義？
王世元：耕作層是耕地的精華，耕作層土壤是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是糧食綜合生產(chǎn)能力的根本保障，失去了耕作層，將永久地失去耕地的糧食生產(chǎn)能力。
長期以來，有些地方建設(shè)占用耕地之后，耕作層土壤常被人們當做一般的土料使用甚至廢棄，由此造成了對肥力較高的土壤資源的巨大浪費。
大家都知道，耕作層土壤來之不易，形成時間漫長。據(jù)研究，自然形成1厘米厚土壤需要200年，形成1厘米厚耕作層土壤需要200?400年，形成20厘米厚的耕作層土壤則需要更長的時間。
萬物土中生，有土就有糧。面對耕地一天一天不斷被占用、不斷流失的嚴峻形勢，我們必須下決心采取有力措施，將大自然留給我們的寶貴財富耕作層土壤及時地搶救和轉(zhuǎn)移出來，做到占用優(yōu)質(zhì)耕地的必須實現(xiàn)剝離利用。
以每年建設(shè)占用耕地500萬畝推算，如果全部進行耕作層土壤剝離利用，我們就可以再造200萬畝以上優(yōu)質(zhì)耕地，或者改造中低產(chǎn)田350萬畝、提高耕地質(zhì)量等級2等以上，就能將耕地的精華留住，讓流失的耕地“失而復(fù)得”、“起死回生”，就能做到補充的耕地一畝抵一畝。
同時，耕作層土壤中還蘊含大量生物種子，被譽為生物多樣性的種子庫。
開展耕作層土壤剝離利用，也有利于保護生物多樣性，為有效修復(fù)各類建設(shè)損毀或破壞的土地，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境留下更多空間。
目前，我國約三分之一的省份不同程度地開展了建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用工作，近10年來累計剝離耕地面積100萬多畝，剝離土壤2億立方米，改造中低產(chǎn)田120多萬畝，穩(wěn)定了耕地面積，提高了耕地質(zhì)量，實現(xiàn)了土地節(jié)約集約利用。
《財經(jīng)國家周刊》：目前，全面推進耕作層土壤剝離工作還存在哪些難題？下一步會采取哪些措施推動這項工作全面落實？
王世元：確實，全面推進這項工作還面臨不少的困難和問題。主要原因是，在當前全面落實穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生重大舉措的背景下，國土資源部門在保障發(fā)展用地的同時，還承擔(dān)著保護耕地、維護權(quán)益的職責(zé)。本來耕地占補平衡、占優(yōu)補優(yōu)的壓力就很大，再推進實施耕作層土壤剝離這項工作，更難落實，壓力更大。
今年9月底，國土部召開了“全國耕地耕作層土壤剝離利用現(xiàn)場會”?？梢哉f，這既是一次宣傳動員會，也是一次工作部署會。
國土部要求各地結(jié)合本地實際情況，認真研究提出本省（區(qū)、市）推進耕作層土壤剝離利用工作的意見。
同時，國土部起草的政策文件也將盡快出臺，將在論證評估、方案制定、組織實施、審核把關(guān)、竣工驗收、考核評價、技術(shù)規(guī)范等方面有明確的制度規(guī)定，確保剝離利用工作有章可循、有據(jù)可依。
國土部已經(jīng)要求各地不等不靠，本著典型引路、試點先行、以點帶面的原則，有規(guī)劃、有目標、有重點地部署開展這項工作。能夠全面開展的鼓勵全面開展；不能全面開展的也要起好步，選擇一定區(qū)域和部分項目開展試點。
今后，耕作層土壤剝離利用將納入用地預(yù)審內(nèi)容，在項目前期論證階段予以充分考慮；要求制定好剝離利用方案，對耕作層土壤剝離、存儲、利用做出合理安排，做到與建設(shè)項目同步設(shè)計、先剝離后用地；將加強實施監(jiān)管，按照剝離利用方案，做到應(yīng)剝盡剝、及時利用。
《財經(jīng)國家周刊》：由于表土剝離利用既增加了用地成本和財政負擔(dān)，又增加了項目審查報批要件環(huán)節(jié)，可能會影響建設(shè)工期，地方政府和用地單位的積極性有可能不高。請問，在促進政策落地上會有哪些舉措？
王世元：這首先應(yīng)圍繞重大意義算筆賬，解決好思想認識問題。全面推進耕作層土壤剝離利用工作需要有針對性采取激勵與約束措施，激發(fā)責(zé)任主體內(nèi)生動力，做到資金有渠道、指標有獎勵、審批有約束、市場有活力、目標有考核。
耕作層土壤剝離利用，是建設(shè)單位的法定義務(wù)，資金投入納入開墾費內(nèi)容，由建設(shè)單位承擔(dān)。
各省（區(qū)、市）可以根據(jù)耕地耕作層土壤剝離利用的需要，合理提高耕地開墾費收繳標準。
目前很多地方新增建設(shè)用地土地有償使用費沒有及時使用，各地還可以利用新增費開展耕作層土壤剝離利用，形成的新增耕地可用于占補平衡。
對建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用好的省份，國土部將運用建設(shè)用地計劃指標、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標等予以獎勵；對未按規(guī)定實施耕作層剝離利用的，將采取相應(yīng)的約束措施。
國土部還要求，將耕作層土壤剝離利用工作納入省級耕地保護責(zé)任目標和耕地占補平衡考核內(nèi)容，并作為土地督察的重要內(nèi)容，確保剝離利用工作落到市場。
創(chuàng)新激勵性保護
《財經(jīng)國家周刊》：除了前述新增建設(shè)占用耕地數(shù)量上的管控和優(yōu)質(zhì)耕作層土地資源的管護外，今后，國土部在提升耕地保護質(zhì)量上還將采取哪些措施？
王世元：從我們國土資源管理部門來講，必須用戰(zhàn)略思維來謀劃好耕地保護工作，統(tǒng)籌好經(jīng)濟社會發(fā)展和耕地保護，做到數(shù)量和質(zhì)量并重。
今后，還將爭取在“提升產(chǎn)能”上下工夫。
通過大力開展高標準農(nóng)田建設(shè)，不斷提高耕地的質(zhì)量水平和產(chǎn)出能力。按照國務(wù)院的總體部署，我們“十二五”要建成4億畝高標準基本農(nóng)田，“十三五”也要建成4億畝。
我們的想法是，通過科學(xué)規(guī)劃、合理安排，逐步將全國所有的基本農(nóng)田都建成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、旱澇保收的高標準農(nóng)田，徹底告別靠天吃飯的歷史。
按照目前的投入水平，全國每年大致投入1000多億元，建設(shè)高標準基本農(nóng)田1億畝。
對于這么大量的資金投入，從我們國土資源管理部門來講，一直在想方設(shè)法怎么“花一樣的錢，整更多的地”。
人民群眾是最有創(chuàng)造力的，我們在廣西龍州市發(fā)現(xiàn)了一個很好的作法，實行“以補代投、以補促建”的新模式，即政府只負責(zé)高標準農(nóng)田的規(guī)劃設(shè)計和驗收兩頭，由農(nóng)民集體負責(zé)工程建設(shè)，讓農(nóng)民用國家的錢、整自家的地，實現(xiàn)了實施者和受益者的統(tǒng)一，真正做到了多方共贏。
《財經(jīng)國家周刊》：前述用地指標等傳統(tǒng)獎懲措施，對于推動地方耕地保護的積極性有限。有專家建議，要創(chuàng)新激勵性保護措施，實現(xiàn)中央政府、地方政府、農(nóng)民、用地者等不同主體在耕地保護上目標的一致性。請問，國土部對此是如何考慮的？
王世元：今后，國土部將通過耕地保護機制的優(yōu)化，來改善耕地保護的績效。促進地方政府產(chǎn)生積極耕地保護的動機，農(nóng)民和用地企業(yè)能夠通過經(jīng)濟激勵改變對耕地保護的態(tài)度。
放眼世界，能實現(xiàn)耕地資源合理開發(fā)利用的國家，除了運用有效的法律、行政手段外，無不重視采取價格杠桿和稅費調(diào)節(jié)等經(jīng)濟手段，讓耕地保護者有合理的經(jīng)濟利益，讓耕地的占用者付出必要的經(jīng)濟代價。
以往的經(jīng)驗表明，如果繼續(xù)“重法律制度管控、輕經(jīng)濟政策約束激勵”，僅僅依靠法律和行政手段，其現(xiàn)實效力將是有限的。
首先，保護耕地是國家出于糧食安全的戰(zhàn)略行為，理應(yīng)由國家承擔(dān)保護耕地的必要成本。
要達到政府和農(nóng)民之間保護意愿和保護結(jié)果的統(tǒng)一，在法律和行政措施無法完全實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標的情況下，有必要創(chuàng)新有關(guān)經(jīng)濟手段，促進保護措施的多元化。
其次，必須給予耕地保護任務(wù)重的地區(qū)財政支持。對于以生產(chǎn)糧食為主的地區(qū)而言，耕地保護量大、責(zé)任重，他們?yōu)楸Ｕ蠂壹Z食安全做出了很大貢獻的同時，收獲的經(jīng)濟效益卻相對低下，發(fā)展的沖動和經(jīng)濟的誘惑是他們決定耕地保護意愿和耕地使用方向的主要因素。
為此，產(chǎn)生種地不如“種房子”、“保護耕地就是保護落后”的錯誤認識，缺乏保護耕地的主動性和積極性也就不難理解了。
而對于經(jīng)濟發(fā)展快的地區(qū)，由于占用耕地沒有付出相應(yīng)的高成本，大手大腳使用耕地也就不可避免。
保護好、利用好、建設(shè)好、管理好耕地，需要地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民、用地者等耕地管理者、使用者思想統(tǒng)一、步調(diào)一致，國家應(yīng)從戰(zhàn)略的角度構(gòu)建一個各方利益均衡的經(jīng)濟約束激勵機制。
今后，國土部將加大機制研究和制度設(shè)計力度，完善耕地保護補償機制，創(chuàng)新耕地保護補償機制的管理模式，建立耕地保護補償機制的績效評價體系和監(jiān)管體系，盡快地將耕地保護補償機制作為耕地保護的基本制度，在法律中予以明確體現(xiàn)，確定耕地保護補償機制的法律地位。
文章來源：《財經(jīng)國家周刊》2014年第25期
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