導(dǎo) 讀
生態(tài)文明體制改革涵蓋資源、環(huán)境、生態(tài)多個(gè)領(lǐng)域，涉及國(guó)土、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)諸多部門，涉及中央、地方、集體、公眾多個(gè)利益主體，體系龐雜多元，整合難度較高，耦合關(guān)系和制度實(shí)施所需技術(shù)復(fù)雜，任何制度的實(shí)施也有一定的可能風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，生態(tài)文明體制改革并不例外，能夠預(yù)期到的風(fēng)險(xiǎn)有：
可能會(huì)明顯降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，引起生活成本的上升，在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)方面也可能會(huì)引起中央與地方、地方與集體、集體與個(gè)人的糾紛，一方面這是必須付出的代價(jià)，另一方面也應(yīng)該未雨綢繆做好化解的準(zhǔn)備。
文/謝高地（中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所資源利用與環(huán)境修復(fù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室副主任）
來源:《中國(guó)科學(xué)報(bào)》(2015年12月4日)
生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來。面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)刻不容緩。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明體制改革，是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)巨大的變革。
近期中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。
該總體方案是我國(guó)近期生態(tài)文明體制改革的總體藍(lán)圖和實(shí)施路線圖，其明確的導(dǎo)向是在尊重、順應(yīng)、保護(hù)自然，發(fā)展和保護(hù)統(tǒng)一，綠水青山就是金山銀山，自然價(jià)值和自然資本，空間均衡，山水林田湖是一個(gè)生命共同體6個(gè)理念指導(dǎo)下，到2020年，構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系、生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度等8項(xiàng)制度構(gòu)成的生態(tài)文明制度體系，進(jìn)而推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走向生態(tài)文明新時(shí)代。
在上述6個(gè)理念中，綠水青山就是金山銀山的理念以及自然價(jià)值和自然資本的理念雖然非常淺顯但影響應(yīng)該非常深遠(yuǎn)，這兩個(gè)理念可以說是對(duì)過去幾十年我們不顧資源環(huán)境代價(jià)一味追求GDP高速增長(zhǎng)在行為和理念上的一次重大修正和變革，這意味著保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)和發(fā)展生產(chǎn)力，就是在發(fā)展，只不過發(fā)展的成果是生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)，這意味著作為自然資源的生態(tài)系統(tǒng)確定了產(chǎn)權(quán)以后，轉(zhuǎn)變?yōu)樽匀毁Y產(chǎn)，作為自然資產(chǎn)的生態(tài)系統(tǒng)在生態(tài)循環(huán)過程中為人類提供生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)，這些生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)具有公共物品屬性，生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)對(duì)人類具有復(fù)雜而多樣化的價(jià)值，其中一部分價(jià)值通過現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)關(guān)系得到實(shí)現(xiàn)，一部分價(jià)值由于沒有市場(chǎng)或市場(chǎng)發(fā)育不完善而沒有得到實(shí)現(xiàn)或補(bǔ)償，生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)值應(yīng)該得到全面的實(shí)現(xiàn),但生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)具有公共性、外部性，不易分隔、不易分清受益者，中央政府和省級(jí)政府就應(yīng)當(dāng)代表較大范圍的生態(tài)產(chǎn)品受益人通過均衡性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式購買生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)，這就是一種生態(tài)補(bǔ)償，就是一種自然資產(chǎn)生態(tài)服務(wù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，一種綠水青山向金山銀山的實(shí)際轉(zhuǎn)變。
有了正確的生態(tài)文明理念，就需要有相應(yīng)的制度保障，使其在實(shí)際中發(fā)揮影響和作用，總體方案提出的8項(xiàng)制度中，資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度與上述兩個(gè)理念有著及其密切的聯(lián)系。
在我國(guó)，生態(tài)補(bǔ)償體制正在逐步建立，例如，建立的中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，對(duì)公益林每畝每年補(bǔ)償15元，目前補(bǔ)償范圍已達(dá)18.7億畝；建立的草原生態(tài)補(bǔ)償制度，對(duì)適度禁牧草原每畝每年補(bǔ)償6元，對(duì)落實(shí)草畜平衡制度的草場(chǎng)按每畝每年1.5元的標(biāo)準(zhǔn)給予獎(jiǎng)勵(lì)，目前草原適度禁牧補(bǔ)助實(shí)施面積達(dá)12.3億畝，享受草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)的草原面積達(dá)26億畝, 建立的濕地生態(tài)補(bǔ)償制度對(duì)27個(gè)國(guó)際重要濕地、43個(gè)濕地類型自然保護(hù)區(qū)、86個(gè)國(guó)家濕地公園進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，2014年安排相關(guān)支出15.94億元。建立的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度目前轉(zhuǎn)移支付實(shí)施范圍已擴(kuò)大到512個(gè)縣，涉及國(guó)土面積403.9萬平方公里，年度轉(zhuǎn)移支付達(dá)到423億元。
總體來看，我國(guó)在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上，采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或市場(chǎng)交易等方式，對(duì)生態(tài)保護(hù)者給予合理補(bǔ)償?shù)闹贫日诮⒑托纬芍?，明確界定生態(tài)保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)、使生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化的生態(tài)補(bǔ)償制度正在對(duì)生態(tài)保護(hù)、促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困人口收入、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展發(fā)揮著重要作用。
根據(jù)我們對(duì)青海省生態(tài)文明先行示范區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制示范區(qū)的調(diào)查結(jié)果表明，適度禁牧草原每畝每年補(bǔ)償12元，由于當(dāng)?shù)啬翍羧司菰娣e較大，示范區(qū)每個(gè)牧戶的年生態(tài)補(bǔ)償收入能夠達(dá)到2000~3000元，生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)果使得當(dāng)?shù)夭菰鷳B(tài)系統(tǒng)質(zhì)量有了明顯的改善，生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)已成為當(dāng)?shù)啬翍舻囊豁?xiàng)重要收入，生活水平有顯著提高。
可以預(yù)見，生態(tài)文明體制改革總體方案的實(shí)施，將帶來的預(yù)期重大變化有：自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體及其權(quán)能將更加明晰化，各地國(guó)土空間的用途會(huì)受到管制，各地土地、水、能源、天然林、草地、濕地等自然資源總量會(huì)得到控制，污染物只能許可排放，對(duì)地方政府的生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究將迫使地方政府開始真正重視節(jié)約保護(hù)自然資源和降低污染物排放，總體來講，將有利于我國(guó)從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，有利于政府轉(zhuǎn)變職能為社會(huì)提供資源環(huán)境公共服務(wù)，有利于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和社會(huì)公平正義。
但是，我們必須看到，由于生態(tài)文明體制改革涵蓋資源、環(huán)境、生態(tài)多個(gè)領(lǐng)域，涉及國(guó)土、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)諸多部門，涉及中央、地方、集體、公眾多個(gè)利益主體，體系龐雜多元，整合難度較高，耦合關(guān)系和制度實(shí)施所需技術(shù)復(fù)雜，任何制度的實(shí)施也有一定的可能風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，生態(tài)文明體制改革并不例外，能夠預(yù)期到的風(fēng)險(xiǎn)有：
可能會(huì)明顯降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，引起生活成本的上升，在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)方面也可能會(huì)引起中央與地方、地方與集體、集體與個(gè)人的糾紛，一方面這是必須付出的代價(jià)，另一方面也應(yīng)該未雨綢繆做好化解的準(zhǔn)備。
當(dāng)然，我們必須清楚，生態(tài)文明體制改革涉及價(jià)值觀念、生產(chǎn)方式、生活方式及發(fā)展格局的全方位變革，需要漫長(zhǎng)的努力，對(duì)其長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性要有充分的認(rèn)識(shí)，我們面臨的資源環(huán)境生態(tài)問題并不會(huì)僅僅因?yàn)橐粋€(gè)文件的出臺(tái)就迎刃而解，生態(tài)文明體制改革方案由一個(gè)文件變成現(xiàn)實(shí)的制度還有很多工作要做，尤其是各項(xiàng)制度的具體細(xì)節(jié)有待各地和各個(gè)相關(guān)部門根據(jù)實(shí)施效果不斷完善。但不管困難有多大，要使我們國(guó)家真正從過去的犧牲資源環(huán)境轉(zhuǎn)向保護(hù)生態(tài)環(huán)境，我們必須進(jìn)行生態(tài)文明體制改革，只有進(jìn)行生態(tài)文明體制改革并將其轉(zhuǎn)化為發(fā)揮實(shí)際作用的體制，我們國(guó)家才有可能走向生態(tài)文明新時(shí)代。
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