來源：《求是》2015/23　　作者：楊偉民

自然是人類生存之本、發(fā)展之基。發(fā)展必須處理好人與自然的關(guān)系，從無節(jié)制單向索取自然，轉(zhuǎn)向有度有序利用自然，促進人與自然和諧共生?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出，堅持綠色富國、綠色惠民，為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，協(xié)同推進人民富裕、國家富強、中國美麗。這是生態(tài)文明建設的本質(zhì)要求，體現(xiàn)了對中華民族永續(xù)發(fā)展的歷史責任，對全球生態(tài)安全的中國擔當，對人民熱切期盼的積極回應。

《建議》明確了全面建成小康社會決勝階段推進綠色發(fā)展的目標任務和戰(zhàn)略舉措。落實好這些要求，在全面建成小康社會之日，我國的綠色發(fā)展必將成為新的增長動力，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量必將得到總體改善，自然生態(tài)必將得到休養(yǎng)修復，生態(tài)文明必將邁向新的高度。

促進人與自然和諧共生，必須首先做到在源頭上少做或不做損害自然的事。為此，必須通過加快建設主體功能區(qū)，構(gòu)建科學合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局、自然岸線格局，使各類開發(fā)建設活動在宏觀布局上得到規(guī)制，使不同主體功能區(qū)自覺按照各自的主體功能定位科學發(fā)展。否則，主體功能錯了，就在源頭上錯了，以后的一切開發(fā)活動可能都錯了。

主體功能區(qū)是國土空間開發(fā)保護的基礎制度，也是綠色發(fā)展的空間戰(zhàn)略。2010年12月，國務院印發(fā)了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》；截至2014年12月，各地區(qū)都發(fā)布了本地區(qū)的省級主體功能區(qū)規(guī)劃?！督ㄗh》提出發(fā)布全國主體功能區(qū)規(guī)劃圖和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)目錄，就是要把全國主體功能區(qū)規(guī)劃和省級主體功能區(qū)規(guī)劃確定的各類主體功能區(qū)合成一張圖、形成一個統(tǒng)一的目錄，使各地區(qū)的發(fā)展有方向，使各類政策有遵循，使社會監(jiān)督有依據(jù)。同時，也可以為《建議》要求的“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進‘多規(guī)合一’”提供基礎。

落實主體功能定位，關(guān)鍵是基于主體功能區(qū)的各項政策要落實到位，建立健全激勵和約束并舉的機制。《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出了“9+1”的政策組合，“9”即財政政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、農(nóng)業(yè)政策、人口政策、民族政策、環(huán)境政策、應對氣候變化政策，“1”即績效考核評價這個指揮棒?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》發(fā)布已近五年，但“9+1”的政策組合，除財政政策外，其他政策缺乏細化的實施方案。黨的十八屆三中全會提出的對限制開發(fā)區(qū)域取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核的要求，在有些地區(qū)還沒有完全落地。《建議》要求完善基于主體功能區(qū)的政策，就是要加快改革完善區(qū)域政策，以主體功能區(qū)為政策單元，提高政策的精準性、有效性。

《建議》對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)分別提出了基本的發(fā)展方向和要求。

針對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域開發(fā)強度過高、少數(shù)特大城市功能過于集中、資源環(huán)境承載力下降等問題，要求京津冀、長三角、珠三角等優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高端高效發(fā)展，逐年減少建設用地增量，對“患病”的城市要治理“城市病”，其他城市要防止“城市病”，增強城市的宜居性。

重點開發(fā)區(qū)域要提高產(chǎn)業(yè)和人口集聚度，這同《建議》關(guān)于發(fā)展城市群的方向是完全一致的。我國有13億多人口，只有京津冀、長三角、珠三角三大城市群是不夠的，要在優(yōu)化開發(fā)上述城市群的同時，推動形成一批新的城市群。其中，東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)，各自都有1億左右人口的大市場，有條件形成相對完整的產(chǎn)業(yè)體系和大中小城市協(xié)同發(fā)展的新城市群。這樣，一方面可避免經(jīng)濟和人口過度集中于原有三大城市群，另一方面將有力帶動廣大中西部地區(qū)發(fā)展。

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)肩負保障國家農(nóng)產(chǎn)品安全特別是糧食安全的主體功能，重點生態(tài)功能區(qū)擔負著保障國家生態(tài)安全的主體功能?！督ㄗh》提出加大對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。強化激勵性補償，就是對落實主體功能定位較好的給予獎勵，對落實不力的要減少轉(zhuǎn)移支付。要建立地區(qū)間橫向和流域上下游間的生態(tài)補償機制，生態(tài)受益地區(qū)和下游地區(qū)，對提供生態(tài)產(chǎn)品的地區(qū)和上游地區(qū)要給予真金白銀的補償。

《建議》要求整合設立一批國家公園。這是針對現(xiàn)有自然保護區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等禁止開發(fā)區(qū)而言的，也就是要通過管理體制、產(chǎn)權(quán)、范圍、政策、資金等多方面的整合，設立統(tǒng)一的國家公園，以更好地保護自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性。

《建議》提出建立空間治理體系，這是一項全新的任務要求，也是主體功能區(qū)制度在市縣層面落實的重要途徑。空間治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要內(nèi)容。我國目前空間治理缺位，對經(jīng)濟、人口、資源環(huán)境的治理主要是按行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域進行的，落到一個具體空間時，往往不匹配甚至矛盾。如，很多地區(qū)只要GDP、要產(chǎn)業(yè)、要建設用地、要資源，不要人、不考慮資源環(huán)境狀況，結(jié)果不少地區(qū)出現(xiàn)人地失衡、人口經(jīng)濟失衡、經(jīng)濟與資源環(huán)境失衡。

再如，在全國范圍一刀切地鼓勵或限制某產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實際上，在全國鼓勵的產(chǎn)業(yè)落到某些具體的地域空間恰恰應該是限制的。還有，對生態(tài)環(huán)境保護和治理，是按照耕地、水、濕地、森林等資源種類分割進行的，缺乏在一定空間對山水林田湖的統(tǒng)籌保護修復。還有，我國規(guī)劃很多，但不深不細，缺乏指導性、操作性、依據(jù)性，即便是土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃這些空間性規(guī)劃，也缺乏銜接、重疊交叉，甚至連規(guī)劃的基礎土地分類標準都各搞一套，帶來不少“規(guī)劃失敗”。

建立空間治理體系，就是要解決這些問題。目前，國家正在市縣級層面推進空間規(guī)劃改革試點、國家公園體制改革試點、編制自然資源資產(chǎn)負債表試點、領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點，出臺了《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》。這些，都是為建立空間治理體系進行試驗、積累經(jīng)驗。最終，要形成以市縣級行政區(qū)為單元，由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系。

綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展是黨的十八大提出的生態(tài)文明建設的重要任務，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要方向，也是當今世界科技進步和產(chǎn)業(yè)變革的大趨勢。

推進綠色發(fā)展，要加快工業(yè)化的綠色化改造，支持綠色清潔生產(chǎn)，推進傳統(tǒng)制造業(yè)綠色改造，推動建立綠色低碳循環(huán)發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系，鼓勵企業(yè)進行工藝技術(shù)裝備更新改造。要推進城鎮(zhèn)化的綠色化，根據(jù)資源環(huán)境承載力調(diào)節(jié)城市規(guī)模、依托山水地貌優(yōu)化城市形態(tài)和功能，實行綠色規(guī)劃、設計、施工標準。要推進經(jīng)濟杠桿的綠色化，發(fā)展綠色金融，設立綠色發(fā)展基金，支持綠色產(chǎn)業(yè)成長和城市綠色化建設。

推進低碳發(fā)展，首先要促進能源的低碳發(fā)展。要推進能源革命，加快能源技術(shù)創(chuàng)新，建設清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系。一方面，要加快發(fā)展新能源和可再生能源，加強儲能和智能電網(wǎng)建設，發(fā)展分布式能源等。另一方面，要推動煤炭等化石能源清潔高效利用，有序開放開采權(quán)，支持社會力量積極開發(fā)天然氣、煤層氣、頁巖氣。

《建議》適應未來碳排放將更多集中在城鎮(zhèn)化過程的趨勢，強調(diào)加強交通和建筑領(lǐng)域的低碳化。要推進交通運輸?shù)吞及l(fā)展，實行公共交通優(yōu)先，加強運量大、排放低的軌道交通建設，提高公共交通的分擔率，鼓勵自行車等綠色出行，實施新能源汽車推廣計劃。我國建筑低碳發(fā)展的空間很大，建筑面積增長很快，但節(jié)能建筑占既有建筑總面積比例過低。建筑能效決定了建筑物幾十年生命周期的碳排放?！督ㄗh》提出，要提高建筑節(jié)能標準，推廣綠色建筑和建材。

要堅持共同但有區(qū)別的責任原則、公平原則、各自能力原則，積極參與應對全球氣候變化談判，主動控制碳排放，落實到2030年達到碳排放峰值的承諾。從“十三五”開始就要行動起來。堅持兩手抓，一手抓控制碳排放強度，一手抓控制碳排放總量。在產(chǎn)業(yè)方面，要加強高能耗行業(yè)能耗管控，重點控制電力、鋼鐵、建材、化工等行業(yè)的碳排放，這些行業(yè)都是高耗能、高排放而且產(chǎn)能過剩較嚴重的行業(yè)。

在區(qū)域方面，要支持京津冀、長三角、珠三角等優(yōu)化開發(fā)區(qū)域率先實現(xiàn)碳排放峰值目標。這些區(qū)域的環(huán)境容量已經(jīng)不夠，而且傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能已到峰值。要實施近零碳排放區(qū)示范工程，在一定區(qū)域通過綜合施策，達到基本不排放或極少排放二氧化碳，通過示范，以點帶面，總結(jié)提出可復制推廣的經(jīng)驗。

全面節(jié)約資源和高效利用資源是循環(huán)發(fā)展的重要內(nèi)涵，是源頭上的減量化。要強化約束性指標管理，實行總量和強度“雙控”行動，既控制資源消耗強度，也控制資源消耗總量，實施范圍是能源、水資源、建設用地三類資源。“十三五”規(guī)劃綱要，要把能源消耗強度、能源消費總量，水資源消耗強度、水資源消耗總量，建設用地消耗強度、建設用地總量等六個指標作為約束性指標進行管理。要實施全民節(jié)能行動計劃，提高節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材、節(jié)礦標準，開展能效、水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動。

實行循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)計劃，在企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、園區(qū)三個層面構(gòu)建循環(huán)式發(fā)展模式。企業(yè)層面，主要是實行生產(chǎn)過程的循環(huán)化；產(chǎn)業(yè)層面，主要是實行產(chǎn)業(yè)鏈的循環(huán)式組合；園區(qū)層面，主要是進行循環(huán)化的布局改造。

在源頭上實現(xiàn)垃圾減量化，要加強生活垃圾分類回收和再生資源回收的銜接，能再利用的垃圾得到再利用，不能利用的垃圾成為發(fā)電的燃料，逐步實現(xiàn)不向自然排放有害的廢棄物。

提高生活方式的綠色低碳水平，必須力戒奢侈浪費，制止奢靡之風。在生產(chǎn)、流通、倉儲、消費各環(huán)節(jié)落實全面節(jié)約。管住公款消費，深入開展“三反”行動，即反過度包裝、反食品浪費、反過度消費。

建立健全“四權(quán)”初始分配制度，是生態(tài)文明建設方面的一項重大改革，是用市場化機制激勵節(jié)能減排減碳的一項基礎制度，同“雙控”行動是相配套的?！八臋?quán)”包括用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)。任何人、地區(qū)、國家，都有這四種權(quán)利，也就是發(fā)展權(quán)在資源利用上的體現(xiàn)。同時，資源同人類需要相比，又是稀缺、有限、不夠用的，任何人、地區(qū)、國家，都有不濫用、節(jié)約集約使用、保護我們共同家園的義務。如何妥善處理資源有限和需要無限的矛盾，是人類可持續(xù)發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)。

《建議》提出的“四權(quán)”初始分配制度，是我國的一項創(chuàng)舉，目的就是要解決好上述矛盾，把經(jīng)濟手段和行政辦法結(jié)合起來，更好地激勵節(jié)能減排減碳。如，我們已承諾碳排放到2030年達到峰值，這等于有了一個棚頂，從現(xiàn)在開始到2030年，每一個地區(qū)應該增加多少，可以根據(jù)人口、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等給出一個大體的約束性的控制。據(jù)此，又可以分解到具體的企業(yè)和其他單位。這樣，沒有用完碳排放指標的地區(qū)或企業(yè)，就可以將指標拿到市場上拍賣，獲得收入。這對那些經(jīng)濟總量少、生態(tài)重要的地區(qū)而言，也是一種生態(tài)補償，也有利于體現(xiàn)社會公平正義。

筑牢生態(tài)安全屏障是保障中華民族永續(xù)發(fā)展和國家可持續(xù)發(fā)展的迫切要求。要堅持保護優(yōu)先、自然恢復為主，實施山水林田湖生態(tài)保護和修復工程，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護網(wǎng)絡，全面提升森林、河湖、濕地、草原、海洋等自然生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和生態(tài)服務功能。

筑牢生態(tài)安全屏障，必須牢固樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念和原則。正如習近平總書記指出的，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。若破壞了山，砍光了林，也就破壞了水，山就變成了禿山，水就變成了洪水，泥沙俱下，地就變成了沒有養(yǎng)分的不毛之地。要按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進行整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理，增強生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)能力，維護生態(tài)平衡。

實施山水林田湖生態(tài)保護和修復工程，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護網(wǎng)絡，要突出重點。重點就是《建議》確定的生態(tài)安全格局，即《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出的“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，“兩屏”是青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原—川滇生態(tài)屏障，“三帶”是東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶?！皟善寥龓А笔潜Ｕ衔覈鷳B(tài)安全的骨架，關(guān)系全國及大尺度區(qū)域的生態(tài)安全。“十三五”時期要在構(gòu)建生態(tài)安全屏障方面取得積極進展，整合現(xiàn)有政策和資金渠道，加大中央財政資金支持力度，力爭使“兩屏三帶”的生態(tài)環(huán)境保護取得成效。

《建議》對森林生態(tài)、水生態(tài)、海洋等生態(tài)系統(tǒng)以及維護生物多樣性分別提出了保護修復的重點任務。對保護修復森林生態(tài)系統(tǒng)的要求是，開展大規(guī)模國土綠化行動，全面停止天然林商業(yè)性采伐，嚴禁移植天然大樹進城，引導各方面資金投入植樹造林等。對保護修復草原生態(tài)系統(tǒng)的要求是，擴大退耕還林還草，加強草原保護，推進荒漠化治理等。對保護修復濕地和海洋生態(tài)系統(tǒng)的要求是，開展退耕還濕、退養(yǎng)還灘，開展藍色海灣整治行動等。

（作者：中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任）

責任編輯：梁佩韻