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導(dǎo) 讀
土壤污染防治立法產(chǎn)生較晚,上世紀(jì)70年代開始萌芽,20世紀(jì)末、21世紀(jì)初形成高潮,盡管立法背景和法律設(shè)計(jì)有所不同,但是從世界主要國(guó)家的立法情況來(lái)看,都經(jīng)歷了從分散立法到專門立法的軌跡,專門立法已經(jīng)成為土壤環(huán)境保護(hù)立法的潮流。
本文摘自中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)土壤污染管理研究項(xiàng)目報(bào)告
來(lái)源:中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)中文網(wǎng)站(www.cciced.net)
一、制定專門立法、完善配套規(guī)定,規(guī)范土壤環(huán)境保護(hù)活動(dòng)
土壤污染防治立法產(chǎn)生較晚,上世紀(jì)70年代開始萌芽,20世紀(jì)末、21世紀(jì)初形成高潮,盡管立法背景和法律設(shè)計(jì)有所不同,但是從世界主要國(guó)家的立法情況來(lái)看,都經(jīng)歷了從分散立法到專門立法的軌跡,專門立法已經(jīng)成為土壤環(huán)境保護(hù)立法的潮流。
從立法的內(nèi)容來(lái)看,從主要基于人體健康考慮,解決污染土壤風(fēng)險(xiǎn)診斷評(píng)估、治理和修復(fù)問題,延伸到對(duì)土壤生態(tài)安全的保護(hù),預(yù)防環(huán)境污染的發(fā)生,系統(tǒng)管理和控制土壤的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等,其綜合性在逐步增強(qiáng)。
(一)德國(guó)
德國(guó)為了應(yīng)對(duì)土壤環(huán)境問題,已構(gòu)建了以歐盟相關(guān)土壤保護(hù)指令和政策為指導(dǎo),以《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》為核心,以《聯(lián)邦土壤保護(hù)與污染場(chǎng)地條例》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》、《聯(lián)邦污染控制法》、《肥料法》和《土壤評(píng)價(jià)法》等聯(lián)邦法律為配套,以地方各州土壤保護(hù)法為補(bǔ)充的土壤環(huán)境保護(hù)立法體系12。
德國(guó)1999年實(shí)施的《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》是德國(guó)聯(lián)邦層面關(guān)于土壤環(huán)境保護(hù)的專門立法。該法規(guī)定每個(gè)土地所有者和使用者、可能致使土壤特性改變的行為人有防止和清除土壤污染的義務(wù)。聯(lián)邦政府有權(quán)基于土壤的價(jià)值和有關(guān)要求頒布相應(yīng)的行政法規(guī)。
根據(jù)《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》的規(guī)定,德國(guó)聯(lián)邦政府1999年7月17日頒布了《聯(lián)邦土壤保護(hù)與污染場(chǎng)地條例》。
該條例主要就可疑場(chǎng)地的調(diào)查和評(píng)估、土壤不利轉(zhuǎn)變和污染場(chǎng)地的補(bǔ)救、水土流失引起土壤不利轉(zhuǎn)變的預(yù)防、土壤不利轉(zhuǎn)變形成的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。該條例有四項(xiàng)規(guī)定具體事項(xiàng)的實(shí)體性附件。
(二)荷蘭
荷蘭是較早關(guān)注污染場(chǎng)地問題的歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家之一。19世紀(jì)70年代荷蘭萊克科克地區(qū)(Lekkerkerk)發(fā)生土壤污染事件,促成荷蘭于1983年制定出臺(tái)《土壤修復(fù)臨時(shí)法》。1987年,荷蘭對(duì)《土壤修復(fù)臨時(shí)法》進(jìn)行修訂后頒布了《土壤保護(hù)法》,隨后于1994年和2006年多次修訂該法。
(三)丹麥
丹麥早在19世紀(jì)70年代就意識(shí)到化學(xué)品廢物的填埋場(chǎng)地污染問題,并在1983年出臺(tái)的《化學(xué)品廢物處置法》中寫入了污染場(chǎng)地相關(guān)條款。1990年修訂后的《化學(xué)品廢物處置法》包括了對(duì)所有類型污染物的管理。
1999年丹麥出臺(tái)了《土壤污染法》,建立了適用于所有類型和不同時(shí)期土壤污染的法律制度,并于2006年進(jìn)行了修訂。
(四)美國(guó)
美國(guó)的土壤污染防治立法在 20 世紀(jì) 80 年代基本上已經(jīng)形成一個(gè)體系。其基本組成主要包括:
(1)1976 年頒布的全面控制固體廢棄物污染土地的基本法——《資源保護(hù)與回收法》(Resource Conservation and Recovery Act)(簡(jiǎn)稱《固體廢物法》或者 RCRA);
(2)1980 年頒布的專門針對(duì)廢棄或者舊的危險(xiǎn)廢物傾倒場(chǎng)地發(fā)生污染泄漏的應(yīng)急處理和恢復(fù)治理的立法——《環(huán)境綜合反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》(Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act)(簡(jiǎn)稱《超級(jí)基金法》或者 CERCLA);
(3)1977 年頒布的針對(duì)采礦活動(dòng)所造成的土壤污染和破壞的恢復(fù)和治理的立法——《露天采礦控制及復(fù)原法》(Surface Mining Control and Reclamation Act)。預(yù)防和控制土壤污染的常規(guī)制度和責(zé)任主要在 RCRA 中規(guī)定,已經(jīng)產(chǎn)生的污染的救濟(jì)和責(zé)任追究主要在《超級(jí)基金法》中規(guī)定。
1986 年,美國(guó)議會(huì)通過了《超級(jí)基金修改和再授權(quán)法》(Superfund mendments and Reauthorization Act of 1986/SARA) ,對(duì)《超級(jí)基金法》進(jìn)行了修改,強(qiáng)化了《超級(jí)基金法》的實(shí)施規(guī)定,鼓勵(lì)自愿和解而減少訴訟,強(qiáng)調(diào)永久性的修復(fù)和創(chuàng)新治理技術(shù)的重要性,在超級(jí)基金計(jì)劃實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)增加州政府的參與介入,鼓勵(lì)公眾參與等。
SARA 還包含了第一個(gè)《緊急計(jì)劃和社區(qū)知情權(quán)法》。2002 年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《小企業(yè)責(zé)任減免與棕色地帶復(fù)興法》(Small Business Liability Relief and Brownfield Revitalization Act)(又稱《棕色地帶法》),以鼓勵(lì)中小企業(yè)參與棕色地帶的再開發(fā)計(jì)劃。這一立法也是《超級(jí)基金法》的補(bǔ)充。
(五)日本
日本最早于1970年頒布了《農(nóng)用地土壤污染防治法》,其后分別于1971、1978、1993和1999年進(jìn)行了修訂。2002年,日本頒布了《土壤污染對(duì)策法》(2003 年2月15日起施行),同年12月26日日本環(huán)境部頒布了《土壤污染對(duì)策法施行規(guī)則》。
《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》的主要目的是防治和消除農(nóng)業(yè)用地被特定有害物質(zhì)污染以及合理利用已經(jīng)被污染的農(nóng)業(yè)用地, 內(nèi)容主要包括指定及變更農(nóng)業(yè)用地土壤污染對(duì)策地區(qū)、制定及變更農(nóng)田土壤污染對(duì)策計(jì)劃、指定及變更特別地區(qū)調(diào)查測(cè)定農(nóng)業(yè)土壤污染、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、農(nóng)作物等種植的勸告等等。
《土壤污染對(duì)策法》旨在通過確定土壤中的特定有害物質(zhì),進(jìn)而實(shí)施土壤污染防治對(duì)策保護(hù)公眾健康、確立相關(guān)措施防止人體健康受到污染的侵害等, 主要內(nèi)容包括土壤污染狀況調(diào)查、劃定受污染區(qū)域、消除污染措施的相關(guān)規(guī)定、變更土地形式和土地使用計(jì)劃的相關(guān)規(guī)定、委派調(diào)查機(jī)構(gòu)、促進(jìn)法律實(shí)體等相關(guān)規(guī)定等等。
日本土壤污染防治立法并不僅僅限于這些專門立法, 還有大量與土壤污染預(yù)防相關(guān)的外圍立法, 包括《大氣污染防治法》、《二噁英類物質(zhì)特別對(duì)策法》、《水質(zhì)污濁防止法》、《廢棄物處理法》、《肥料取締法》、《礦山保安法》等, 這些外圍立法通過對(duì)大氣污染、二噁英物質(zhì)污染、水污染、固體廢物污染、特定化學(xué)物質(zhì)污染、化肥和農(nóng)藥污染以及礦物污染的控制, 從不同方面來(lái)阻斷新的土壤污染源,從而達(dá)到預(yù)防土壤污染的目標(biāo)。
(六)韓國(guó)
韓國(guó)于1995年頒布了《土壤環(huán)境保護(hù)法》,其后分別于1999、2001、2004、2007、2010和2011年進(jìn)行了6次修訂,《土壤環(huán)境保護(hù)法》的宗旨是防止污染土壤造成人體健康和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),保護(hù)健康的土壤生態(tài)系統(tǒng),提升土壤資源價(jià)值,創(chuàng)造健康的人居環(huán)境。
各國(guó)土壤污染防治的法律框架一般包括以下要素:
(1)法律調(diào)控的范圍和對(duì)象,包括: 污染預(yù)防,污染場(chǎng)地修復(fù),受污染土地再開發(fā)的經(jīng)濟(jì)刺激及對(duì)人類健康和環(huán)境有重大及急迫威脅的土壤風(fēng)險(xiǎn)控制;
(2)法律的目標(biāo)定位,例如,保護(hù)人類健康和環(huán)境安全,確保糧食生產(chǎn)安全,緩解和消除風(fēng)險(xiǎn)等;
(3)法律所規(guī)制的主體,包括財(cái)產(chǎn)或企業(yè)所有者、經(jīng)營(yíng)者、修復(fù)承包商、污染者、房地產(chǎn)開發(fā)商、金融機(jī)構(gòu)、政府實(shí)體等;
(4)法律義務(wù)和責(zé)任,如危險(xiǎn)物質(zhì)處理設(shè)施的業(yè)主或者經(jīng)營(yíng)者必須在其經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)期間采取防治措施,提供財(cái)務(wù)保證,以應(yīng)對(duì)這些物質(zhì)泄漏或排放的問題;
(5)實(shí)施法律的管理框架,如政府各部門的角色和職能權(quán)限,中央和地方政府的關(guān)系和權(quán)責(zé)劃分;
(6)執(zhí)法機(jī)制、違法處罰及自愿遵守的鼓勵(lì);
(7)信息公開、公眾參與和社區(qū)參與;
(8)資金的機(jī)制,以確保足夠的資源來(lái)實(shí)現(xiàn)法律的目標(biāo)和能力建設(shè),例如實(shí)施法律所需要的培訓(xùn)、 資源和教育等;
(9)涉及有害物質(zhì)活動(dòng)的監(jiān)測(cè)、記錄和報(bào)告,污染場(chǎng)地的評(píng)估、監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)管制。
課題組在國(guó)外調(diào)研時(shí),許多專家學(xué)者認(rèn)為,已有的土壤環(huán)境保護(hù)法的預(yù)防性措施不足,過分強(qiáng)調(diào)救濟(jì)性措施,對(duì)政府的行動(dòng)過于依賴,污染者沒有負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任,應(yīng)該進(jìn)一步完善土壤污染預(yù)防制度,落實(shí)污染者負(fù)擔(dān)原則。
此外,專門的土壤環(huán)境保護(hù)立法并不能包含土壤環(huán)境保護(hù)所需要的所有內(nèi)容,配套的行政法 規(guī)、技術(shù)規(guī)范、地方立法必不可少。因此,制定環(huán)境保護(hù)專門法,完善土壤環(huán)境保護(hù)法律體系都是土壤法制建設(shè)所需要的。
二、確立全面的土壤治理行動(dòng)計(jì)劃
土壤污染治理絕不僅限于采取應(yīng)急措施,而應(yīng)長(zhǎng)遠(yuǎn)地解決問題。因此,各國(guó)法律要求政府制定全面的土壤治理行動(dòng)計(jì)劃,明確土壤污染治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和實(shí)施程序。環(huán)境治理修復(fù)責(zé)任者要確定土壤污染治理修復(fù)的總體方案,一攬子地解決土壤環(huán)境問題。
(一)歐盟
為了加強(qiáng)對(duì)歐洲土壤保護(hù),應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的土壤污染及退化問題,歐盟委員會(huì)于2006年9月22日通過了《土壤主題戰(zhàn)略》,內(nèi)容包括:
提出土壤保護(hù)和可持續(xù)利用的立法框架建議,目的是將土壤保護(hù)融入到國(guó)家層面和歐盟層面的政策之中;提高有關(guān)土壤功能知識(shí)的措施;提高公眾認(rèn)識(shí)的措施。它希望在各個(gè)級(jí)別的政府之中通過建立及實(shí)施合理的土地使用計(jì)劃來(lái)確保土壤的可持續(xù)性,強(qiáng)調(diào)適用“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”。
2007 年 11 月,歐洲議會(huì)通過了《土壤框架指令建議書》。指令建議書規(guī)定,歐盟成員國(guó)在制定共同的原則、目標(biāo)和行動(dòng)方案去指導(dǎo)土地使用計(jì)劃和管理時(shí),可以根據(jù)本國(guó)的實(shí)際情況因地制宜采用相關(guān)措施。
這個(gè)框架要求成員國(guó)采用系統(tǒng)性的方法確認(rèn)土壤退化,與土壤退化做斗爭(zhēng)。成員國(guó)也必須將土壤保護(hù)融入到其他政策,特別是農(nóng)業(yè)、地區(qū)發(fā)展、交通等方面的政策之中。成員國(guó)必須確認(rèn)有被侵蝕、有機(jī)物質(zhì)減少、土壤板結(jié)、土壤密封、土壤鹽堿化和水土流失風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域,以及那些發(fā)生了上述情況的土壤。
在銷售潛在的受污染的不動(dòng)產(chǎn)時(shí),交易中必須有由買家或賣家提供給政府和其他交易主體的土壤狀況報(bào)告。成員國(guó)必須制定計(jì)劃來(lái)減輕土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),列出受污染場(chǎng)所的清單、建立國(guó)家土壤修復(fù)計(jì)劃。國(guó)家行動(dòng)方案必須包含為清除閑置無(wú)主場(chǎng)地污染和開發(fā)棕色地帶場(chǎng)地的基金保障機(jī)制。
2007 年 11 月,歐洲議會(huì)明確重申了其對(duì)于建立公共土壤詳細(xì)目錄清單、潛在污染場(chǎng)所的清單以及成員國(guó)出臺(tái)土壤修復(fù)計(jì)劃的支持。
該指令的支持者認(rèn)為土壤指令對(duì)于應(yīng)對(duì)氣候變化十分重要,因?yàn)橥寥涝谄渲邪缪莸慕巧喈?dāng)于碳儲(chǔ)存的作用。
然而部分國(guó)家,特別是英國(guó)、德國(guó)、奧地利等國(guó)對(duì)此持反對(duì)意見。反對(duì)者認(rèn)為這個(gè)指令會(huì)干涉成員國(guó)現(xiàn)有的土壤管理措施以及由于費(fèi)用高昂而難以證明其環(huán)境效益的正當(dāng)性。
2012年2月13日歐盟委員會(huì)通過了《土壤主題戰(zhàn)略的實(shí)施報(bào)告》,較為詳細(xì)地匯報(bào)了該土壤主題戰(zhàn)略從2006年通過以來(lái)的實(shí)施情況和目前正在進(jìn)行的活動(dòng)。
2004年全歐盟27個(gè)成員國(guó)投入資金約52億歐元,用于對(duì)土壤進(jìn)行修復(fù)治理,其中德國(guó)占比重達(dá)21.6%,為所有成員國(guó)最高;而歐盟計(jì)劃于2007-2013年間投入31億歐元作為工業(yè)場(chǎng)地和污染土地的修復(fù)費(fèi)用,匈牙利、捷克和德國(guó)是獲得配額最多的國(guó)家,分別為4.75億、3.71億和3.32億歐元。
(二)美國(guó)
在美國(guó),自1980年建立超級(jí)基金企業(yè)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)系統(tǒng)以來(lái),超過40000塊污染場(chǎng)地被登記在系統(tǒng)內(nèi),其中接近1700塊場(chǎng)地被列入國(guó)家優(yōu)先名錄(NPL) ,需要按照超級(jí)基金管理機(jī)構(gòu)要求進(jìn)行修復(fù)。
場(chǎng)地的調(diào)查、篩選采用危險(xiǎn)等級(jí)系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)(Hazard Ranking System)對(duì)人體健康和環(huán)境的威脅進(jìn)行評(píng)估及分級(jí)。列入NPL的場(chǎng)地可以由責(zé)任人自愿清除污染或者通過執(zhí)法行動(dòng)強(qiáng)制要求責(zé)任人清除污染。
責(zé)任人的范圍包括現(xiàn)在及過去的業(yè)主、經(jīng)營(yíng)者、運(yùn)送有害物質(zhì)的運(yùn)輸者以及場(chǎng)地所處置廢棄物的排放者。當(dāng)責(zé)任人已不存在或者無(wú)能力或者拒絕承擔(dān)責(zé)任時(shí),美國(guó)環(huán)保署利用超級(jí)基金來(lái)采取應(yīng)急處理措施,超級(jí)基金成立35年來(lái),美國(guó)政府一共動(dòng)用了其近400億美元的基金。
美國(guó)的修復(fù)行動(dòng)計(jì)劃包括確認(rèn)污染場(chǎng)地,評(píng)估污染范圍及程度,分區(qū)責(zé)任,選擇合適的治理技術(shù)和修復(fù)方案,開展公眾參與,監(jiān)督修復(fù)過程,確保修復(fù)工作達(dá)到既定的標(biāo)準(zhǔn)和要求。
三、建立合適的基于風(fēng)險(xiǎn)控制的標(biāo)準(zhǔn)體系
從有關(guān)國(guó)家和地區(qū)現(xiàn)狀來(lái)看,發(fā)達(dá)國(guó)家高度關(guān)注污染場(chǎng)地土壤(地下水)的監(jiān)管,多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家在專門的土壤法律法規(guī)構(gòu)建與管理制度配套的土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)值體系,明確土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)值的應(yīng)用功能。
美國(guó)、加拿大、英國(guó)、荷蘭和澳大利亞等國(guó)家對(duì)受污染場(chǎng)地土壤普遍采取風(fēng)險(xiǎn)管理的理念,建立受污染土壤的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法,制定了基于風(fēng)險(xiǎn)的土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)值,用于初步篩查關(guān)注污染物(受污染區(qū)域),啟動(dòng)土壤污染調(diào)查和評(píng)估。
對(duì)于特定污染場(chǎng)地,普遍的做法是結(jié)合具體場(chǎng)地條件、規(guī)劃土地利用方式等,開展特定污染土壤的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,確定受污染土壤的修復(fù)目標(biāo)值。
在相關(guān)法律法規(guī)中區(qū)分和定義新老污染土壤,對(duì)老污染土壤施行基于風(fēng)險(xiǎn)的土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)值,對(duì)新污染土壤實(shí)施嚴(yán)格的土壤環(huán)境調(diào)查和修復(fù)制度,這一做法已在多個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家得以實(shí)施。
(一)荷蘭
荷蘭于1983年制定的《土壤修復(fù)臨時(shí)法》,基于土壤背景值和專家經(jīng)驗(yàn)提出了最初的A、B和C土壤標(biāo)準(zhǔn)值體系17。
2009年荷蘭修訂了《土壤保護(hù)法》后,發(fā)布了用于識(shí)別土壤污染嚴(yán)重程度的土壤干預(yù)值,將至少有1種污染物的平均含量超過干預(yù)值、且受污染土壤體積至少為25m3(或受污染地下水體積至少為100m3)的情形確定為嚴(yán)重土壤污染,根據(jù)土壤當(dāng)前或未來(lái)的利用方式確定實(shí)施土壤修復(fù)的緊迫性(Urgency of emediation)
18。
(二)丹麥
根據(jù)丹麥《土壤污染法》,丹麥基于人體健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制定并發(fā)布了敏感土地利用方式下的土壤質(zhì)量基準(zhǔn)(Quality Criteria for Soil),丹麥環(huán)境部將超過土壤質(zhì)量基準(zhǔn)的場(chǎng)地登記為污染場(chǎng)地;針對(duì)移動(dòng)性較低的污染物,丹麥還制定了土壤污染截?cái)嘀?Cutoff Values),土壤污染物含量低于截?cái)嘀?,無(wú)需進(jìn)行土壤修復(fù),原因是人群對(duì)土壤污染物的暴露可通過減少接觸而降低至可接受水平。
除基于健康風(fēng)險(xiǎn)的土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)值外,丹麥還采用生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法制定土壤質(zhì)量基準(zhǔn)值(Eco-toxicological Soil Quality Criteria)。
四、以新法頒布實(shí)施為分界線,對(duì)新的污染源和污染設(shè)施采取更嚴(yán)格的管制措施
土壤環(huán)境保護(hù)法出臺(tái)前,很多國(guó)家的土壤環(huán)境保護(hù)制度和監(jiān)管都是空白,導(dǎo)致污染問題的累積,必須以法律的頒布為契機(jī),嚴(yán)格控制可能出現(xiàn)的污染和危害,杜絕新污染的出現(xiàn)。
如荷蘭1987年頒布的《土壤保護(hù)法》規(guī)定在1987年1月1日后造成的土壤污染,應(yīng)盡快修復(fù)至使用土壤時(shí)的初始質(zhì)量狀況;1987年1月1日前造成的土壤污染,則需根據(jù)有關(guān)法規(guī)確定是否需要實(shí)施土壤修復(fù)。
丹麥《土壤污染法》規(guī)定1991年造成的土壤污染,執(zhí)行嚴(yán)格的土壤污染強(qiáng)制調(diào)查制度;2001年1月1日后造成的土壤污染,執(zhí)行嚴(yán)格的修復(fù)責(zé)任追究制度。
各國(guó)立法都規(guī)定,排污者、土地所有者、使用者應(yīng)該承擔(dān)土壤環(huán)境保護(hù)義務(wù),對(duì)于土壤污染承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)控制、治理和修復(fù)的責(zé)任。如《超級(jí)基金法》規(guī)定了美國(guó)所有環(huán)境立法中最嚴(yán)格的治理和賠償責(zé)任,這對(duì)迅速有效地解決環(huán)境問題有非常明顯的作用。
五、設(shè)立與治理責(zé)任相配套的資金保障機(jī)制
土壤污染的治理和恢復(fù)需要大量的資金,通過法律提供與治理責(zé)任相配套的資金對(duì)法律的有效執(zhí)行和環(huán)境的恢復(fù)極為關(guān)鍵。
如美國(guó)《超級(jí)基金法》針對(duì)的主要問題是已經(jīng)產(chǎn)生或者有緊迫威脅的危險(xiǎn)物質(zhì)污染,需要政府迅速做出反應(yīng),此時(shí),政府的行動(dòng)可以定性為應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng),在當(dāng)事人無(wú)法找到或者不履行責(zé)任時(shí),政府應(yīng)該先行采取措施,此時(shí)政府的行為可定性為行政代處理。無(wú)論何種情況,都需要有資金保障。超級(jí)基金的建立保障了政府執(zhí)法的能力,也維護(hù)了法律和政府的權(quán)威。
六、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)振興相結(jié)合
在過去,土壤受到危險(xiǎn)物質(zhì)污染意味著這塊土地將永遠(yuǎn)被廢棄,盡管它可以被清理、治理后也可能是安全的,但是一旦被貼上污染土壤的標(biāo)簽,它往往會(huì)被隔離起來(lái),成為經(jīng)濟(jì)上永遠(yuǎn)的瑕疵。
多國(guó)法律創(chuàng)設(shè)了相應(yīng)制度將污染治理與在污染地塊的再利用結(jié)合起來(lái)。其棕色地塊恢復(fù)計(jì)劃不僅鼓勵(lì)了更多的人參與了污染土地的治理,而且促進(jìn)了土地的再開發(fā)利用,取得了良好的環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益。
《超級(jí)基金法》實(shí)施一段時(shí)間后,美國(guó)產(chǎn)生了棕色土地問題。棕色土地,即由于已經(jīng)存在或者潛在的危險(xiǎn)物質(zhì)、污染物質(zhì)的污染而難以擴(kuò)展、再開發(fā)或者再利用的地塊。
具體地說,棕色地塊包括那些廢棄加油站、干洗店、曬相館、工業(yè)用地以及可能含有有毒有害物質(zhì)的建筑物等。棕色地塊產(chǎn)生的根本原因是美國(guó)20 世紀(jì) 70 年代以來(lái)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大調(diào)整,投資和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)向偏遠(yuǎn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、城市郊區(qū)和國(guó)外擴(kuò)張及轉(zhuǎn)移。
棕色地塊產(chǎn)生的直接原因還可以歸結(jié)于 1980年《超級(jí)基金法》的頒布,由于該法對(duì)環(huán)境污染規(guī)定了非常嚴(yán)厲的賠償責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制,使得一些潛在的投資者和商務(wù)活動(dòng)不敢到這些有污染的地方投資,
而是選擇安全的綠色地塊,即位于城市邊緣或者郊區(qū)的未開發(fā)地區(qū)。于是,一方面在城市中心出現(xiàn)大量的被廢棄的土地,產(chǎn)生無(wú)數(shù)的棕色地塊,另一方面城市邊緣和郊區(qū)的良田被大量開發(fā),導(dǎo)致綠色土地迅速消失。這一現(xiàn)象不僅導(dǎo)致了土地的浪費(fèi),而且還產(chǎn)生了嚴(yán)重的社會(huì)問題,一些舊的社區(qū)因此淪落、就業(yè)機(jī)會(huì)大大減少、貧困加劇、犯罪增加等。
為了從整體上長(zhǎng)遠(yuǎn)地解決這一問題,1993 年聯(lián)邦環(huán)保局啟動(dòng)了棕色地塊再開發(fā)計(jì)劃(Brownfield’s Initiative),授權(quán)州、社區(qū)和其他發(fā)展商共同對(duì)棕色地塊進(jìn)行治理和再利用。1997 年聯(lián)邦環(huán)保局還出臺(tái)了一個(gè)“棕色地帶全國(guó)伙伴行動(dòng)議程”,2002 年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《棕色地帶法》,以鼓勵(lì)中小企業(yè)參與棕色地帶的再開發(fā)計(jì)劃。
棕色地塊再開發(fā)計(jì)劃的主要內(nèi)容包括:
(1)為棕色地塊的評(píng)估和清理示范項(xiàng)目提供資金。
(2)分清責(zé)任和清理事項(xiàng)。清晰地確定聯(lián)邦環(huán)保局在實(shí)施強(qiáng)制治理21 權(quán)時(shí)的權(quán)限,分清州和地方政府合作開發(fā)這些地塊時(shí)各自承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。
(3)建立伙伴關(guān)系。在聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、州、城市和社區(qū)之間建立伙伴關(guān)系,以促進(jìn)在棕色地塊清理和再開發(fā)決定中的公眾參與和社區(qū)參與。
(4)增進(jìn)就業(yè)和培訓(xùn)。通過環(huán)境教育項(xiàng)目提升勞動(dòng)力水平,從地處棕色區(qū)域的社區(qū)招收學(xué)生、提供工人培訓(xùn),為靠近棕色地塊的居民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。
自棕色地塊再開發(fā)計(jì)劃啟動(dòng)以后,到2000年已為全國(guó)500多個(gè)項(xiàng)目發(fā)放了總數(shù)達(dá)到1.6億美元的資金,這些項(xiàng)目產(chǎn)生了7000多個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì),帶動(dòng)了23億美元的私人投資。
這項(xiàng)計(jì)劃是一項(xiàng)成功的商業(yè)計(jì)劃,也是一項(xiàng)成功的社會(huì)政策,經(jīng)過棕色地塊的再開發(fā)利用,將希望重新帶回這些已經(jīng)被廢棄的地區(qū),帶動(dòng)了這些地區(qū)的就業(yè)、治安、環(huán)境質(zhì)量的好轉(zhuǎn)。19
加拿大土地開發(fā)利用和土壤環(huán)境保護(hù)的主要職責(zé)在地方政府,市級(jí)政府負(fù)責(zé)修復(fù)所有權(quán)歸其所有的棕色地塊、權(quán)利歸還給城市的地塊和一些無(wú)主地塊。它們也對(duì)公共機(jī)構(gòu)所有和私人所有的棕色地塊的相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行管制和規(guī)劃。市級(jí)政府在棕色地塊的修復(fù)和再開發(fā)發(fā)展中積累了不少的經(jīng)驗(yàn),包括:
(1)提供稅收獎(jiǎng)勵(lì)和免除部分市政費(fèi)用來(lái)鼓勵(lì)發(fā)展;
(2)為環(huán)境和可行性研究提供補(bǔ)助;
(3)通過過程管理及審批來(lái)指導(dǎo)開發(fā)者;
(4)對(duì)棕色地塊進(jìn)行重新分類來(lái)提高它們的價(jià)值;
(5)制作一份未利用的不動(dòng)產(chǎn)清單并將它們納入城市計(jì)劃中;
(6)采用團(tuán)隊(duì)方法使開發(fā)商和公眾參與規(guī)劃制定過程;
(7)與其他城市、省級(jí)政府和聯(lián)邦政府合作使規(guī)章合理化和明確化并且分享成功的經(jīng)驗(yàn);
(8)成立一個(gè)保護(hù)基金來(lái)支持城市棕色地塊修復(fù)及開發(fā)方案;
(9)運(yùn)用明智發(fā)展原則再開發(fā)棕色地,運(yùn)用三重底線方法來(lái)融合經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)利益;
(10)使用可持續(xù)的拆除和清除方法,包括自然生態(tài)修復(fù)和建筑材料的重新利用。
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