導(dǎo) 讀

日前在北京召開的中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(下稱“國合會”)2015年年會建議中國政府建立“土壤銀行”，并建議將已列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃的《土壤污染防治法》，更名為《土壤環(huán)境保護(hù)法》。

專家建議全文見文末。

文/章柯（第一財(cái)經(jīng)日報(bào)記者）

來源：第一財(cái)經(jīng)日報(bào)(www.yicai.com)(2015年11月11日)

土壤環(huán)境狀況正日趨嚴(yán)重

國合會土壤污染管理專題政策研究項(xiàng)目組、中方組長上海財(cái)經(jīng)大學(xué)環(huán)境法研究中心主任王樹義在10日的大會發(fā)言中介紹，我國土壤環(huán)境狀況正日趨嚴(yán)重，總體上不容樂觀，土壤污染主要是重金屬污染，而且主要是人為活動造成的。

王樹義列舉了三組數(shù)據(jù)：去年4月全國污染狀況調(diào)查公報(bào)顯示，全國土壤總超標(biāo)率16.1%，污染以無機(jī)型為主，占超標(biāo)點(diǎn)位的82.8%，耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%，部分地區(qū)土壤污染比較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦廢氣地突出一些，南方土壤污染重于北方地區(qū)。

另一組數(shù)據(jù)來自國土部地質(zhì)調(diào)查局發(fā)布的《中國耕地地球化學(xué)調(diào)查報(bào)告》（回復(fù)0625可讀：中國耕地地球化學(xué)調(diào)查報(bào)告（2015年）發(fā)布http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA3MDMwNTExNg==&mid=213082219&idx=1&sn=0d24dceab9403e879a8e655bbae3603c#rd），調(diào)查面積150.7萬平方公里，調(diào)查耕地將近14億畝，占20億畝耕地的68%。調(diào)查結(jié)果顯示，8%的耕地是受到污染的。

第三組數(shù)據(jù)來自地球化學(xué)探索雜志的調(diào)查報(bào)告，該調(diào)查報(bào)告認(rèn)為中國目前清潔土壤為60%，次清潔土壤近30%，污染土壤2.6%。

“土壤污染將成為影響中國公眾健康與社會穩(wěn)定的重要因素，如果再不加強(qiáng)土壤污染管理恐怕出現(xiàn)大問題。”王樹義說，中國土壤污染管理起步較晚，正如環(huán)境保護(hù)提出土壤問題晚于水和大氣一樣，真正意義上的土壤管理始于2005年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，這個決定指出，以防治土壤污染為重點(diǎn)，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù);開展全國土壤污染調(diào)查和超標(biāo)耕地綜合治理;污染嚴(yán)重難以修復(fù)的耕地應(yīng)依法調(diào)整。

王樹義介紹，國務(wù)院決定頒布之后，我國采取了一系列措施加強(qiáng)土壤污染方面管理。2005年12月環(huán)保部、國土資源部啟動“全國土壤污染狀況調(diào)查”;2008年環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》;2013年國務(wù)院印發(fā)《近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排的通知》，以及正在編制中的《土壤污染防治行動計(jì)劃》。

王樹義認(rèn)為，中國土壤污染管理存在四個方面的問題：土壤污染管理基本法律依據(jù)缺失;土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系不健全;土壤污染管理機(jī)構(gòu)不健全，管理的能力比較薄弱;保護(hù)和治理土壤污染的資金來源沒有保障。

據(jù)《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者了解，國合會土壤污染管理專題政策研究項(xiàng)目組將向中國政府提出六個方面建議，將土壤保護(hù)作為一項(xiàng)基本國策確定下來。

“我們提出這個基本國策的建議主要基于兩點(diǎn)，一個是基于土壤是重要環(huán)境要素的特殊性，第二是基于中國土壤問題本身特殊性?！蓖鯓淞x解釋說，土壤資源是人類食物主要來源，有的研究表明95%的食物全部來自于土壤。中國是13億人口大國，同時意味著它是糧食消費(fèi)的大國，目前土壤生產(chǎn)和生態(tài)服務(wù)功能正不斷下降。

王樹義說，中國還需理清土壤污染管理思路。制定綜合性法律，逐步形成中國土壤污染法律規(guī)范體系。抓住兩個重點(diǎn)，一是保護(hù)清潔土壤，另一個是污染土壤的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控。區(qū)別對待現(xiàn)在、過去和未來不同時期的土壤污染問題。

鼓勵和支持建立“土壤銀行”

王樹義說，項(xiàng)目組建議將目前十二屆全國人大常委會已經(jīng)列入立法規(guī)劃的《土壤污染防治法》的制定，修改為制定《土壤環(huán)境保護(hù)法》，“我們的考慮是關(guān)于立法理念的轉(zhuǎn)變問題，過去說環(huán)境保護(hù)就等于污染防治，但我們認(rèn)為環(huán)境保護(hù)不等同于污染防治，環(huán)境保護(hù)以保護(hù)優(yōu)先。土壤環(huán)境保護(hù)是治本問題，土壤污染修復(fù)是治標(biāo)問題，這里不僅僅是名稱問題?！?/p>

王樹義說，將制定《土壤污染防治法》修改為《土壤環(huán)境保護(hù)法》主要由我國解決土壤問題基本需求和制定這部法律的基本目的來決定的。

從我國基本的土壤環(huán)境狀況來看，大概80%以上土壤目前還是清潔土壤，保護(hù)清潔土壤可能是目前中國最大問題，怎么保護(hù)清潔土壤不受到污染，不受到破壞，防止品質(zhì)下降，這可能是解決土壤問題最基本需求，也是制定法律最基本目的。

“中國目前用于治理污染土壤花費(fèi)了巨大財(cái)力，有專家稱保護(hù)和修復(fù)已經(jīng)受到污染的財(cái)力分布是1比100的關(guān)系，花1塊錢保護(hù)花100塊錢修理，所以源頭保護(hù)，使土壤不變壞為基本需求?！蓖鯓淞x說，《土壤環(huán)境保護(hù)法》這個角度規(guī)定更全面，相對《土壤污染防治法》范圍更寬，包括土壤環(huán)境質(zhì)量改善、已經(jīng)受到污染土壤風(fēng)險(xiǎn)防控，及土壤的修復(fù)等，重中之重是清潔土壤保護(hù)。

王樹義說，應(yīng)當(dāng)用特殊辦法解決歷史遺留土壤污染問題?！澳壳耙呀?jīng)找不到污染責(zé)任人，找不到修復(fù)資金，不知道誰承擔(dān)責(zé)任，不知道誰花錢修復(fù)污染，這個問題客觀存在，這是應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注的一個問題，這個問題也是世界各國在處理土壤問題上遇到普遍性的問題。”

王樹義表示，應(yīng)建立清晰責(zé)任機(jī)制，明確治理修復(fù)的責(zé)任主體，同時建立專門資金基金，用于保障治理和修復(fù)的資金來源。在加強(qiáng)和完善土壤污染管理方面還應(yīng)當(dāng)建立完善土壤管理激勵機(jī)制和系列措施。

“應(yīng)再一個鼓勵和支持建立"土壤銀行"?！蓖鯓淞x說，設(shè)立“土壤銀行”不是把清潔土壤運(yùn)到一個地方把它保存起來。而是將土壤價值納入到自然資源核算體系當(dāng)中，設(shè)立土壤保護(hù)基金，以資金補(bǔ)助方式來刺激有機(jī)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。同時公開土壤環(huán)境信息，開通公眾和社會監(jiān)督檢舉等渠道，創(chuàng)新公眾和企業(yè)政府合作共贏管理模式。

附六點(diǎn)建議全文（據(jù)中國環(huán)境報(bào)2015年11月11日報(bào)道）：

土壤污染管理研究

課題組中方組長：王樹義（武漢大學(xué)法學(xué)院教授、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授）

課題組外方組長：Wit Siemieniuk （阿美科福斯特惠勒環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施公司副總裁、首席技術(shù)專家）

根據(jù)中國土壤污染管理現(xiàn)狀提出如下建議：

第一，將土壤保護(hù)確定為一項(xiàng)基本國策。

保護(hù)土壤就是保護(hù)中華民族生存發(fā)展的基礎(chǔ)。它既是中國生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，又符合中華民族未來世代的利益。將土壤保護(hù)作為基本國策勢必應(yīng)制定一個整體的土壤保護(hù)、立法和政策框架，將保護(hù)公眾健康和生態(tài)安全作為土壤污染管理的基本目的。所有對土壤保護(hù)所做的努力都應(yīng)當(dāng)立足于保障公眾健康、生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)福祉，保障土壤資源為未來世代的發(fā)展提供良好的服務(wù)。

第二，建議將制定《土壤污染防治法》修改為制定《土壤環(huán)境保護(hù)法》。

從國外土壤立法的經(jīng)驗(yàn)結(jié)合中國具體的國情來看，制定《土壤污染防治法》并不能完全滿足中國土壤保護(hù)的實(shí)際需要。中國應(yīng)當(dāng)制定一部全面的、綜合性的《土壤環(huán)境保護(hù)法》。《土壤環(huán)境保護(hù)法》與《土壤污染防治法》相比，其調(diào)整對象的范圍更寬，全面涉及土壤環(huán)境的保護(hù)和改善、土壤資源的合理利用、土壤污染的預(yù)防、污染土壤的治理或修復(fù)、污染土壤的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控以及污染場地的再開發(fā)利用等一系列問題。制定綜合性的《土壤環(huán)境保護(hù)法》是第二代土壤立法的趨勢，體現(xiàn)源頭保護(hù)的思想。要實(shí)現(xiàn)對土壤的有效保護(hù)，僅僅關(guān)注土壤污染防治是不夠的，必須從分割式的保護(hù)方法向綜合性的保護(hù)方法轉(zhuǎn)變。

第三，理清土壤污染管理的基本思路。

我們建議中國的土壤污染管理遵循這樣一個基本思路：制定一部專門性的土壤法律，把土壤污染管理納入法制軌道，為土壤污染管理提供基本的法律依據(jù)。抓住兩個重點(diǎn)，一是清潔土壤的保護(hù)，重點(diǎn)是清潔耕地土壤的保護(hù)；二是污染土壤的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控。區(qū)別對待和處理3個不同時期的土壤污染問題：特殊處理歷史遺留的土壤污染；積極應(yīng)對當(dāng)前重大、緊急的土壤污染問題，控制其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；嚴(yán)格規(guī)范土壤環(huán)境法律頒布后的土壤環(huán)境行為，防止產(chǎn)生新的土壤污染。加強(qiáng)土壤污染管理和土壤環(huán)境法律實(shí)施的能力建設(shè)。

第四，構(gòu)建一個完整、科學(xué)的土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，并在土壤環(huán)境法律中體現(xiàn)。

土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)由農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)篩選指導(dǎo)值，區(qū)域土壤環(huán)境背景值標(biāo)準(zhǔn)，土壤污染調(diào)查、監(jiān)測、評估、修復(fù)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及土壤環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)等構(gòu)成。土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)可以分為國家土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和地方土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前中國土壤污染管理的重點(diǎn)是清潔土壤的保護(hù)和污染土壤的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控。針對清潔土壤保護(hù)，應(yīng)當(dāng)制定基于背景值的土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。針對污染土壤的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控，標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)當(dāng)考慮污染土壤對人體、陸生生態(tài)和地下水的污染風(fēng)險(xiǎn)。針對土壤污染較為嚴(yán)重、對人體健康和環(huán)境造成不可接受風(fēng)險(xiǎn)的場地，應(yīng)當(dāng)采用國家制定的統(tǒng)一方法、標(biāo)準(zhǔn)，考慮地塊的實(shí)際情況確定修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。制定土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)遵循的原則是：有利于保護(hù)人體健康，保護(hù)生物物種，保護(hù)清潔土壤，保護(hù)土壤的生態(tài)，生產(chǎn)功能及地下水。

第五，用特殊的責(zé)任機(jī)制和基金機(jī)制解決歷史遺留的土壤污染問題。

一是建立一個清晰的責(zé)任機(jī)制，以明確歷史遺留污染場地的責(zé)任主體，落實(shí)污染治理或修復(fù)責(zé)任；二是建立一個專門的基金，用于保障歷史遺留污染場地或污染地塊的治理；三是由國家和地方組織開展對歷史遺留污染場地或污染地塊的調(diào)查、評估和分類，為污染治理、修復(fù)活動的開展做好準(zhǔn)備。

第六，建立和完善土壤污染管理的激勵機(jī)制和系列措施，充分調(diào)動社會各主體參與土壤污染管理的積極性。

設(shè)置污染場地再開發(fā)利用的基本流程。任何污染場地的再開發(fā)利用活動必須遵循開發(fā)計(jì)劃、土地調(diào)查、修復(fù)和開發(fā)等4個步驟。要公開土壤信息，激勵公眾參與，在國家和地方層面建立透明的土壤信息系統(tǒng)，以保障各主體了解基本的土壤信息。建設(shè)土壤污染防治質(zhì)量保證系統(tǒng)，建議在污染場地確認(rèn)、分類、修復(fù)和監(jiān)理的過程中建立質(zhì)量保證制度。

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