導(dǎo) 讀
好了，讓我們總結(jié)大清場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的已有成果：它在不到四分之一世紀(jì)的時(shí)間里，吞噬了8300多萬(wàn)畝農(nóng)民的耕地，并從包含了這些耕地的至少1.5億畝土地上清掉了12700多萬(wàn)農(nóng)民，消滅了至少140萬(wàn)個(gè)自然村。
文/張玉林（南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授）
來(lái)源：《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第1期，本文節(jié)選自該文的第一至第三部分內(nèi)容，閱讀全文可點(diǎn)擊底部的閱讀原文。
大清場(chǎng)是二十多年來(lái)中國(guó)鄉(xiāng)村的主題，或許也是整個(gè)中國(guó)的主題。這樣說(shuō)并不否認(rèn)“改革”這個(gè)公認(rèn)的主題。如果注意到已被絕對(duì)化了的改革實(shí)際上具有改善和改惡兩種結(jié)果，那么就會(huì)發(fā)現(xiàn)，大清場(chǎng)與改革是并行不悖的，而且經(jīng)常借用改革的名義。
一、作為總體性認(rèn)識(shí)的“大清場(chǎng)”
大清場(chǎng)是二十多年來(lái)中國(guó)鄉(xiāng)村的主題，或許也是整個(gè)中國(guó)的主題。這樣說(shuō)并不否認(rèn)“改革”這個(gè)公認(rèn)的主題。如果注意到已被絕對(duì)化了的改革實(shí)際上具有改善和改惡兩種結(jié)果，那么就會(huì)發(fā)現(xiàn)，大清場(chǎng)與改革是并行不悖的，而且經(jīng)常借用改革的名義。
“清場(chǎng)”被《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》(第3版)解釋為“對(duì)某一場(chǎng)所進(jìn)行清理”，被“互動(dòng)百科”描述為“把所有不該在的人攆走”。
擴(kuò)展開(kāi)來(lái)，它應(yīng)該包含“清”字開(kāi)頭的多個(gè)同義詞和近義詞，比如清理、清掃、清除，以及清洗、清繳和清剿。作為兼指實(shí)體和比喻的描述性概念，本文中的大清場(chǎng)是指“大量地征占土地并清除其上的房屋和居民的運(yùn)動(dòng)”。
是的，它是指數(shù)以億計(jì)的城鄉(xiāng)居民已經(jīng)或正在遭遇的征地—拆遷運(yùn)動(dòng)，本文具體針對(duì)的是鄉(xiāng)村的征地—拆遷。
貫穿這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的，有多種名目的園區(qū)建設(shè)，城市化和農(nóng)村城市化，由“撤村并居”、“三集中”甚至“新農(nóng)村建設(shè)”構(gòu)成的“農(nóng)民集中居住”，以及看似技術(shù)性的“土地整理”和“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”，還有以“土地流轉(zhuǎn)”的名義對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)的資本主義改造。
所有這些局部或全國(guó)性的政策或工程，都要么指向同一個(gè)目的，要么演化為相同的結(jié)果：征占一片土地，清除那里的村莊和農(nóng)民。
既然如此，它必然令人想到另一個(gè)相似的概念及其代表的重大歷史事件：英國(guó)的圈地運(yùn)動(dòng)(Enclosure movement)。兩者之間有明顯區(qū)別嗎?概而言之，大清場(chǎng)是圈地運(yùn)動(dòng)的極端形態(tài)。
所謂極端形態(tài)，也就是卡爾?馬克思在《資本論》第一卷闡述的，不列顛的權(quán)勢(shì)者對(duì)農(nóng)民土地的“最后一次大規(guī)模剝奪”，也即“清掃領(lǐng)地”(Clearing of Estates)或“清洗”(Clearances)。
它發(fā)生在19世紀(jì)早期，“是英國(guó)的一切剝奪方法的頂點(diǎn)”(馬克思,2004:837)。若從15世紀(jì)后期圈地運(yùn)動(dòng)肇始算起，英國(guó)達(dá)到這一頂點(diǎn)用了三百多年，而中國(guó)在其征地—拆遷運(yùn)動(dòng)濫觴的第二個(gè)十年，也即邁進(jìn)21世紀(jì)的門檻之后，就進(jìn)化到了這一階段。這種快速趕超的能力，既足以讓英國(guó)當(dāng)年的圈地者們自嘆弗如，也提醒我們注意中國(guó)版圈地運(yùn)動(dòng)的更加強(qiáng)勢(shì)。
當(dāng)然，在最近的十多年間，中國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于征地—拆遷和失地農(nóng)民的研究所在多有。但絕大多數(shù)文獻(xiàn)具有問(wèn)題—原因—對(duì)策的三段論風(fēng)貌，并以簡(jiǎn)單粗糙形成了中國(guó)式的對(duì)策研究的特征。
其中的比較認(rèn)真者，也通常跳不出政策話語(yǔ)的窠臼：緊跟政策話語(yǔ)“就事論事”，缺少距離和距離意識(shí)，看不到實(shí)質(zhì)和方向，也看不到整體和聯(lián)系。
因此，征地—拆遷問(wèn)題的實(shí)質(zhì)——“人民政府”與它的人民，以及強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)與弱勢(shì)群體圍繞土地這一“核心利益”的激烈爭(zhēng)奪，或者說(shuō)掠奪與反掠奪——沒(méi)有被切實(shí)地理解，它的驅(qū)逐和清場(chǎng)的性質(zhì)也被有意無(wú)意地模糊。
相應(yīng)地，為了避免刺激，只有極少數(shù)人使用或加引號(hào)地使用“圈地運(yùn)動(dòng)”或“圈地”來(lái)加以分析。
有鑒于此，以清場(chǎng)為主線，對(duì)二十多年來(lái)的征地—拆遷運(yùn)動(dòng)進(jìn)行系統(tǒng)研究實(shí)屬必要。雖然大清場(chǎng)仍在進(jìn)行中，也許要到“完全實(shí)現(xiàn)”城市化和工業(yè)化才能結(jié)束，但是它本身(而非與英國(guó)相比)延續(xù)的時(shí)間已經(jīng)足夠漫長(zhǎng)，規(guī)模已經(jīng)過(guò)于龐大，許多特征和后果也已經(jīng)浮現(xiàn)，也因此可以進(jìn)行初步的清算。作為清算的第一步，本文帶有破題和論綱的性質(zhì)，它將圍繞四個(gè)部分展開(kāi)。
首先，結(jié)合宏觀政策演變和一些代表性的研究，簡(jiǎn)要回顧大清場(chǎng)的歷程及主要特征，并揭示推動(dòng)其演變、塑造其特征的綜合動(dòng)力。
其次，依據(jù)大量的官方統(tǒng)計(jì)資料(主要是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)土資源部、建設(shè)部的相關(guān)統(tǒng)計(jì)年鑒和統(tǒng)計(jì)公報(bào))和一些官方背景人士披露的重要信息，對(duì)它的階段性后果進(jìn)行謹(jǐn)慎推算，包括截至2013年的圈占耕地面積，造成的失地農(nóng)民數(shù)量，以及消失或消滅了的自然村的數(shù)量。
第三，借助于大量的新聞報(bào)道資料(我所初步匯總的“分省區(qū)征地—拆遷問(wèn)題典型案例”已接近1000個(gè))，對(duì)大清場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的強(qiáng)制性和暴力狀況進(jìn)行描述，并解釋其若干重要細(xì)節(jié)所蘊(yùn)含的意義。
最后，把它與英國(guó)的圈地運(yùn)動(dòng)進(jìn)行比較，尋找兩者的共同點(diǎn)和重要差異，以進(jìn)一步顯示它的獨(dú)特性。
二、圈地運(yùn)動(dòng)的歷程和動(dòng)力
關(guān)于中國(guó)的圈地運(yùn)動(dòng)的興起時(shí)間，目前尚無(wú)定論。溫鐵軍認(rèn)為，它始于1980年代前期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)土地的大量占用，并隨著城市基本建設(shè)的加速而加劇，到1984—1986年出現(xiàn)第一輪占地高潮，隨后因通脹危機(jī)和基建規(guī)模壓縮而降低，1992年則出現(xiàn)了第二輪高潮。
何清漣認(rèn)為它始于1987年，《土地管理法》的出臺(tái)使土地在行政劃撥外可以有償出讓，土地“價(jià)值”的發(fā)現(xiàn)促使一些先行者圈地，并于1992—1993年達(dá)到頂峰。
葉劍平在認(rèn)同這一看法的基礎(chǔ)上，認(rèn)為1998年形成了第二次高潮，并直接蔓延為2003年的第三次高潮。
本文認(rèn)為，作為農(nóng)村內(nèi)生的集體所有制企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的占地并非征地或集體土地的國(guó)有化，也并不以排斥、驅(qū)逐農(nóng)民為目的和歸結(jié)，它的大量占地只具有浪費(fèi)的性質(zhì)，而不是清場(chǎng)性質(zhì)的圈地。
至于《土地管理法》帶動(dòng)的土地有償出讓，在最初的數(shù)年間僅是零星的，還不足以稱為“圈地運(yùn)動(dòng)”。清場(chǎng)性質(zhì)的圈地運(yùn)動(dòng)真正開(kāi)始于20世紀(jì)90年代初的開(kāi)發(fā)區(qū)熱潮，主要由1992年的“南巡講話”掀起的第二次改革開(kāi)放浪潮所催生，而當(dāng)年執(zhí)政黨提出的“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”賦予它以制度特征，隨后則不斷有新的政策因素為它注入新的動(dòng)力，從而表現(xiàn)為經(jīng)久不衰的大規(guī)模的征地-拆遷運(yùn)動(dòng)。下面將結(jié)合相關(guān)政策的變化，簡(jiǎn)要回顧它迄今為止的演變歷程。
“開(kāi)發(fā)區(qū)”圈地與城市的擴(kuò)張
作為簡(jiǎn)稱的“開(kāi)發(fā)區(qū)”實(shí)際上包含了名目繁多的“工業(yè)園”、“產(chǎn)業(yè)園”、“科技園”，乃至新世紀(jì)打起招牌的“生態(tài)園”。它是為了招商引資、形成工業(yè)聚集區(qū)而開(kāi)辟，其單體規(guī)模從鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別的數(shù)平方公里到國(guó)家級(jí)的數(shù)百平方公里不等，因此征占土地的規(guī)模甚大。
通常認(rèn)為，開(kāi)發(fā)區(qū)熱潮首先興起于珠江三角洲地區(qū)。而據(jù)陳錫文披露，20世紀(jì)90年代初上海浦東的開(kāi)放和“大開(kāi)發(fā)”過(guò)程，造就了那個(gè)年代“中國(guó)最大的征地行動(dòng)”：浦東新區(qū)的征地面積多達(dá)580多平方公里，涉及多個(gè)縣。
他在1992年調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府征用糧田和菜地所支付的青苗費(fèi)、房屋拆遷費(fèi)、安置就業(yè)費(fèi)等，合計(jì)僅為每畝平均25000元，而在投入6—7萬(wàn)元實(shí)施“四通一平”建設(shè)后，當(dāng)年就可賣到20—30萬(wàn)元，從征地到批租至少可賺一半，每平方公里可以積累資金1.5億元，征來(lái)的土地即便只賣出1/3，也有300億元的巨額收益(陳錫文,2001)。
雖然許多地區(qū)并不擁有上海那樣的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，因而其直接來(lái)自工業(yè)園區(qū)的賣地收益較少，甚至?xí)榱嗽诩ち业恼猩桃Y活動(dòng)中戰(zhàn)勝其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手而低價(jià)或無(wú)償供地，但考慮到同期興起的房地產(chǎn)熱潮常與各類園區(qū)混雜在一起，房地產(chǎn)用地的增加的確能帶來(lái)顯著的“土地財(cái)政”收益——它在房地產(chǎn)市場(chǎng)興起的1992、1993年，就分別達(dá)43億元和84億元，同比增長(zhǎng)了178%和95%(何清漣,1998:55)。
正是這種綜合性的土地財(cái)政收益，與推進(jìn)工業(yè)化的沖動(dòng)形成合力，促使形形色色的開(kāi)發(fā)區(qū)向全國(guó)蔓延：1992年底已有2000個(gè)左右(楊帥,溫鐵軍,2010)，到翌年3月建設(shè)部宣布清理時(shí)，縣級(jí)以上的開(kāi)發(fā)區(qū)超過(guò)了6000個(gè)，占地1.5萬(wàn)平方公里，其中湖南省有300多個(gè)，占地2485平方公里。而據(jù)農(nóng)業(yè)部的官員披露，開(kāi)發(fā)區(qū)占用土地的80%是耕地(何清漣,1998:52-53)。
對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的首次清理結(jié)果不太清楚，但國(guó)土資源部的報(bào)告表明，到1996年底全國(guó)仍有4210個(gè)，其中一半以上屬于“盲目設(shè)立”。
它顯示，中央政府壓縮投資規(guī)模、征收房地產(chǎn)增值稅等調(diào)控政策對(duì)抑制圈地沒(méi)有明顯效果。原因在于，1994年的“分稅制”改革加劇了地方政府的財(cái)政困境，也強(qiáng)化了其“以地生財(cái)”的沖動(dòng)(周飛舟,2006;楊帥,溫鐵軍,2010)。
當(dāng)1996年再次意識(shí)到土地圈占的嚴(yán)重性，中央政府開(kāi)始從糧食安全的高度提出實(shí)行“最嚴(yán)格”的耕地保護(hù)，確立了“占補(bǔ)平衡”原則，并于翌年5月強(qiáng)令“凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地一年”[，新修訂的《土地管理法》也將批準(zhǔn)占用耕地35公頃以上的權(quán)限上收國(guó)務(wù)院。
此類嚴(yán)厲措施仍然未能杜絕各地政府以多種名目圈地。而為了緩和已經(jīng)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，供地凍結(jié)令在1998年解凍，當(dāng)年批準(zhǔn)的非農(nóng)建設(shè)用地面積多達(dá)736萬(wàn)畝，開(kāi)發(fā)區(qū)熱潮也隨之再起：2003年回升到5524個(gè)，面積達(dá)3.51萬(wàn)平方公里(是十年前的2.3倍);其中浙江省758個(gè)，規(guī)劃面積4000多平方公里;江蘇有475個(gè)，僅南京市江寧區(qū)的四大開(kāi)發(fā)區(qū)就占地773平方公里(袁一泓,2003)。
按照新華社的報(bào)道，開(kāi)發(fā)區(qū)的數(shù)量在最高峰時(shí)曾超過(guò)8000多個(gè)(葛如江等,2003)，而在第二輪清理之后的2005年仍然多達(dá)6866個(gè)，規(guī)劃占地面積則擴(kuò)張到3.86萬(wàn)平方公里(蔣省三,劉守英,李青,2007)。
在世紀(jì)之交興起的新一輪圈地狂潮中，盡管中央政府不斷強(qiáng)調(diào)“要切實(shí)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，但城市化的高速列車已經(jīng)發(fā)動(dòng)，從而也就為圈地注入了新的更大的動(dòng)力。
就改革以來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)的數(shù)量、城鎮(zhèn)人口及建成區(qū)面積的變動(dòng)來(lái)看，城市的擴(kuò)張是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。但是，它在20世紀(jì)90年代中期以前主要是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人口流動(dòng)的自然結(jié)果，此后則主要是地方政府的有意識(shí)推動(dòng)。
不知各地的主政者是否受到了經(jīng)濟(jì)學(xué)家的啟蒙(他們開(kāi)始大量吸收經(jīng)濟(jì)學(xué)家作為智囊，并紛紛成了“博士”)，他們似乎突然發(fā)現(xiàn)了城市擴(kuò)張所能帶來(lái)的綜合效益：不僅有土地財(cái)政收益，還可以拉動(dòng)投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，可以通過(guò)“減少三農(nóng)、消滅三農(nóng)來(lái)解決三農(nóng)問(wèn)題”，當(dāng)然也可以提升所在城市的“形象”并彰顯仕途競(jìng)爭(zhēng)所需要的政績(jī)。
總之，預(yù)期綜合效益使官員、開(kāi)發(fā)商和學(xué)者形成了城市化大合唱：“經(jīng)營(yíng)城市”、“經(jīng)營(yíng)土地”、“把城市做大做強(qiáng)”……。
“做大做強(qiáng)”從“大規(guī)劃”開(kāi)始，它由直轄市和各省會(huì)城市帶頭掀起，隨后蔓延到眾多的地級(jí)市和縣級(jí)市，2003年達(dá)到高潮——提出建設(shè)“國(guó)際化大都市”的從1998年的78個(gè)增加到當(dāng)年的182個(gè)，一些城市的主政者要求按照其現(xiàn)有人口和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的2-4倍進(jìn)行規(guī)劃，主要手段是將城市周邊的縣或縣級(jí)市改為“區(qū)”或“新區(qū)”，并以“行政新區(qū)”和“大學(xué)城”的興建來(lái)拉動(dòng)房地產(chǎn)投資和人口聚集。與此相伴的是大量的大樓、大馬路、大立交、大草坪、大廣場(chǎng)的涌現(xiàn)。
而在城市化成為國(guó)家戰(zhàn)略，以及2008年為刺激經(jīng)濟(jì)而出臺(tái)4萬(wàn)億投資計(jì)劃之后，“做大做強(qiáng)”被推向新的高潮。僅在《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014-2020》出臺(tái)之前的兩年間，提出新的“造城”計(jì)劃的直轄市和省會(huì)城市就有24個(gè)，規(guī)劃的新區(qū)總面積超過(guò)4600平方公里，其中沈陽(yáng)市計(jì)劃建造8個(gè)新城區(qū)，總面積約210平方公里;貴陽(yáng)市計(jì)劃建造5個(gè)，總面積超過(guò)510平方公里;廣州計(jì)劃建造9個(gè)，規(guī)劃面積近800平方公里。
另?yè)?jù)對(duì)12個(gè)省區(qū)所轄156個(gè)城市的統(tǒng)計(jì)，提出新城區(qū)建設(shè)的有145個(gè)，總計(jì)規(guī)劃建設(shè)200個(gè)，其中133個(gè)地級(jí)市平均每市建設(shè)1.5個(gè)，12個(gè)省會(huì)城市平均每市建設(shè)4.6個(gè)。
表2中的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)了城市擴(kuò)張的步伐。全國(guó)“設(shè)市城市”的征地面積在2001年達(dá)到1812平方公里，是前一年的4倍，翌年則躍升到2880平方公里(432萬(wàn)畝)。
在2003年中共十六屆三中全會(huì)提出“控制征地規(guī)?！敝笥兴諗?，但在十七屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“逐步縮小征地范圍”之后卻再度回升。
從建成區(qū)的面積來(lái)看，在統(tǒng)計(jì)范圍具有可比性的2000—2012年間，城市的建成區(qū)增加了103%，每市平均面積從34平方公里增加到70平方公里;縣城的建成區(qū)2001年以后增加了80%，平均面積從6.3平方公里增加到11.5平方公里;縣城之外的建制鎮(zhèn)則在數(shù)量減少700個(gè)左右(為縣城或城市所吞并)的情況下，建成區(qū)面積增加了104%，鎮(zhèn)均面積從1平方公里增加到2.2平方公里。而全部城鎮(zhèn)的建成區(qū)從53774平方公里增加到101446平方公里，增加了89%。
如果說(shuō)所有城市的擴(kuò)張速度都令人驚詫，總有一些城市的表現(xiàn)尤其令人驚詫。這方面的典型可能是深圳。這個(gè)當(dāng)年的漁村在建市后一直快速地蠶食著周圍的土地，1997-2004年合計(jì)新增建設(shè)用地232平方公里，年均增加32平方公里，以至于建市20多年就面臨“土地資源枯竭的危機(jī)”。
而為了徹底解決這一“危機(jī)”，深圳市政府2004年決定，把寶安、龍崗兩區(qū)的27萬(wàn)農(nóng)村人口一次性轉(zhuǎn)為城市居民，將總計(jì)956平方公里的集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有，而且只對(duì)其中的265平方公里進(jìn)行補(bǔ)償。它由此成了全國(guó)第一個(gè)“沒(méi)有農(nóng)村和農(nóng)民的城市”，但這種過(guò)于大膽的做法被當(dāng)做“特例”而放過(guò)(盧彥錚,2006)。
三集中”、“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”與“農(nóng)民集中居住”
與城市擴(kuò)張并行的另一種圈地手段，是農(nóng)村地區(qū)的“三集中”，以及“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策推動(dòng)的“農(nóng)民集中居住”運(yùn)動(dòng)。它伴隨的是“撤村并點(diǎn)”或村莊變“社區(qū)”，屬于“整村推進(jìn)”的一攬子性圈地。
“三集中”屬于上海的發(fā)明。早在1985年，上海市土地局和農(nóng)委針對(duì)郊區(qū)農(nóng)村城市化加速而自然村規(guī)模較小、“土地浪費(fèi)嚴(yán)重”等問(wèn)題，提出“耕地向種田能手集中，工業(yè)向園區(qū)集中，居住向城鎮(zhèn)集中”，并在松江縣進(jìn)行了實(shí)踐。
1993年，上海市政府將其在全市農(nóng)村推廣。而據(jù)測(cè)算，“合理歸并自然村后，至2010年，全市可以節(jié)約用地153平方公里?！?鄒兵,2000;任春洋,姚威,2000)
不過(guò)，上海的經(jīng)驗(yàn)似乎沒(méi)有很大反響，后來(lái)被多地效仿的是江蘇版的“三集中”。它與上海的表述略有差異，但做法和目的完全相同。它原本是江陰市新橋鎮(zhèn)2001年開(kāi)始的自主實(shí)踐，在2005年中央提出“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”之后成為全省的戰(zhàn)略：規(guī)劃在20-25年內(nèi)將全省近4000萬(wàn)農(nóng)村人口居住的約25萬(wàn)個(gè)自然村撤并為4萬(wàn)多個(gè)“規(guī)劃居住點(diǎn)”，“可節(jié)地約400萬(wàn)畝以上”(常紅曉,2006)。
其中，蘇州市將20914個(gè)農(nóng)村居民點(diǎn)并成2517個(gè)，農(nóng)民的宅基地將從533平方公里壓縮到166平方公里，增加建設(shè)用地48萬(wàn)畝;無(wú)錫市將12000多個(gè)自然村合并到423個(gè)“農(nóng)民集中居住點(diǎn)”或“農(nóng)村新型社區(qū)”，撤并數(shù)超過(guò)95%，而撤村數(shù)量和“農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的比例成為考核官員的指標(biāo);南通市要求20年內(nèi)把近4萬(wàn)個(gè)自然村歸攏到4481個(gè)集中居住點(diǎn)，“至少可以節(jié)約53萬(wàn)畝土地”;宿遷則提出用10-20年將12028個(gè)自然村并為2566個(gè)集中居住點(diǎn)，“可節(jié)約村莊建設(shè)用地近79萬(wàn)畝”;丹陽(yáng)市界牌鎮(zhèn)的力度則更大：該鎮(zhèn)政府號(hào)稱要“打造江蘇最大的農(nóng)民集中居住區(qū)”和“全國(guó)首個(gè)鎮(zhèn)級(jí)市”，決定用5年時(shí)間拆除全鎮(zhèn)的178個(gè)自然村，把3942戶、14500個(gè)農(nóng)民全部集中到新建的“界牌新村”，“騰出”工業(yè)和建設(shè)用地6500畝(常紅曉,2006;張玉林,2014)。
如果說(shuō)由“三集中”代表的“農(nóng)民集中居住”在2006年以前主要限于上海、江蘇、浙江以及四川成都等部分地區(qū)，那么此后它在“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策的推動(dòng)下急劇蔓延，促成了又一輪圈地高潮，并直接表現(xiàn)為搶奪農(nóng)民的宅基地、消滅村莊的運(yùn)動(dòng)。
“掛鉤”政策最早出現(xiàn)于2004年10月國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》。它原本是要遏止第二次圈地浪潮、整頓土地市場(chǎng)，故強(qiáng)調(diào)“必須正確處理保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與保護(hù)土地資源的關(guān)系，嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，努力盤活土地存量，強(qiáng)化節(jié)約利用土地”，并提出“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。
與此相應(yīng)，國(guó)土資源部2006年開(kāi)始在山東、天津、江蘇、湖北、四川推行試點(diǎn)，兩年后擴(kuò)展到19個(gè)省區(qū)，并制定了《試點(diǎn)管理辦法》，對(duì)該政策進(jìn)行了令人費(fèi)解的技術(shù)性解釋，而試點(diǎn)的方針則被表述為：“以保護(hù)耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)，以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點(diǎn)?！?/p>
要強(qiáng)調(diào)的是，這一表述沒(méi)有誠(chéng)實(shí)地道出政策制定者的真正意圖。在參與了政策制定的某教授看來(lái)，國(guó)土部推行的試點(diǎn)屬于“無(wú)奈的選擇”：“經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地要保證，耕地和糧食安全也要保證?？臻g就這么大，土地就這么多，該怎么解決?……經(jīng)過(guò)多方比較選擇，增減掛鉤是比較有效的解決辦法。”(涂重航,2010a)
不過(guò)，“無(wú)奈”之說(shuō)實(shí)在是無(wú)效的辯護(hù)。這是因?yàn)?，在“保護(hù)土地資源”只有口號(hào)沒(méi)有利益的情況下，難以奢望負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的國(guó)土資源部能夠成為合格的“看家狗”，而面對(duì)地方政府的“用地饑渴”及其必然伴隨的“跑部前進(jìn)”，國(guó)土部推行的這一政策實(shí)際上是有傾向的選擇。這種傾向性在該部多位官員的談話和文章中清晰可見(jiàn)。
比如，在這項(xiàng)“創(chuàng)新政策的策劃人之一”(李倩,2013)、國(guó)土部規(guī)劃司司長(zhǎng)董祚繼看來(lái)，“城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中最大的問(wèn)題是用地空間不足”，各地的建設(shè)用地指標(biāo)“差不多只夠三分之二”，供需缺口至少在300-400萬(wàn)畝(以至于一些地區(qū)的用地指標(biāo)已經(jīng)透支到下一個(gè)十年)。
而針對(duì)“減少土地供應(yīng)”的呼聲，他認(rèn)為“并不明智，不利于城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展”，“你推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要穩(wěn)定的土地供應(yīng)保障，從國(guó)外情況看，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中期建設(shè)用地仍會(huì)較快增長(zhǎng)，這是一個(gè)剛性的增長(zhǎng)……還要解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題，終究要靠城鎮(zhèn)化發(fā)展?！?/p>
基于這樣的“理念”，他發(fā)表于《中國(guó)土地》2013年第2期的文章直接命名為“‘穩(wěn)定’土地供應(yīng)，為城鎮(zhèn)化護(hù)航”。
在董的多位同事那里，這種傾向性有著更直率的表述。針對(duì)國(guó)土部相應(yīng)于4萬(wàn)億投資計(jì)劃加大了“增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)”，該部土地整理中心的一位副主任披露：大規(guī)?！敖璩觥敝苻D(zhuǎn)指標(biāo)是國(guó)土部的策略，為了應(yīng)對(duì)近兩年用地壓力和許多不可測(cè)因素，“國(guó)土部確定了以做大流量指標(biāo)應(yīng)對(duì)用地增長(zhǎng)壓力的策略。
”國(guó)土部法律中心首席顧問(wèn)則說(shuō)道：“這是沒(méi)辦法的事情，要保持住宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就一定會(huì)造成土地需求的緊張，部里在想辦法應(yīng)對(duì)的時(shí)候，難免留出新的口子讓地方鉆空子?！?/p>
在2010年7月的全國(guó)國(guó)土資源廳局長(zhǎng)會(huì)議上，國(guó)土部部長(zhǎng)徐紹史稱：解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地需要的迫切問(wèn)題，主要方式之一就是增減掛鉤試點(diǎn)。
而國(guó)土部總規(guī)劃師胡存智則在“中國(guó)房地產(chǎn)2010年夏季峰會(huì)”上透露：“通過(guò)增減掛鉤，大約有2700萬(wàn)畝的農(nóng)村建設(shè)用地將納入城市建設(shè)用地當(dāng)中?！?涂重航,2010a)
既然最高監(jiān)管者有意“讓地方鉆空子”，當(dāng)然會(huì)受到地方政府的歡迎，許多地區(qū)成立了由主要負(fù)責(zé)人掛帥的“土地整理小組”，以便抓住這把“破解土地瓶頸的金鑰匙”，西部的一個(gè)縣長(zhǎng)甚至贊揚(yáng)它具有“核裂變”效應(yīng)(涂重航,2010a;李倩,2013)。
其言外之意是，減少農(nóng)村建設(shè)用地，就可以增加城市建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)城市的進(jìn)一步擴(kuò)張、壯大土地財(cái)政?！敖ㄐ虏鹋f”變成了“拆舊”才能“建新”。而“拆舊”的主戰(zhàn)場(chǎng)在農(nóng)村，靶子是農(nóng)民的宅基地——它一直被許多官員和學(xué)者判定為“占用太多，浪費(fèi)嚴(yán)重”。
當(dāng)然，許多調(diào)查和新聞報(bào)道顯示了這項(xiàng)政策的另一層“核裂變”效應(yīng)：將無(wú)數(shù)個(gè)鄉(xiāng)村變成廢墟。某地級(jí)市的主政者曾對(duì)前往調(diào)研的中央官員這樣描述他的宏偉藍(lán)圖：我這里共有100萬(wàn)戶農(nóng)民，我準(zhǔn)備用三到五年把這些村莊全拆了，因?yàn)?00萬(wàn)戶農(nóng)民大概占了100萬(wàn)畝建設(shè)用地?！白?00萬(wàn)戶農(nóng)民住樓房，至少省出70萬(wàn)畝地，50萬(wàn)一畝就是3500億，100萬(wàn)畝就是7000億，什么事干不了!”(鄧瑾,2010)
在山東省，諸城市從2007年開(kāi)始實(shí)施“多村一社區(qū)”改造，以兩公里為半徑，70萬(wàn)農(nóng)民所在的1249個(gè)行政村被規(guī)劃為208個(gè)“農(nóng)村社區(qū)”，平均每個(gè)社區(qū)涵蓋約1500戶居民、近1萬(wàn)人，由此“可騰出8萬(wàn)畝舊宅基地”(涂重航,2010b);德州市則推行了“全市村莊合并社區(qū)”工程，將13個(gè)縣市區(qū)的400多萬(wàn)農(nóng)民、8319個(gè)村莊合并為3339個(gè)社區(qū)，由此可“節(jié)約土地近100萬(wàn)畝”;其下屬的平原縣則以更大力度提前完成了這項(xiàng)“改革”：876個(gè)行政村被歸攏為180個(gè)社區(qū)。
河北省則在2009年提出了全省農(nóng)村“新民居”工程，當(dāng)年啟動(dòng)了1000個(gè)村，規(guī)劃到2012年全省15%左右的行政村將完成建設(shè)改造，“騰出50萬(wàn)畝建設(shè)用地指標(biāo)”。
其中撫寧縣計(jì)劃將609個(gè)行政村整合為194個(gè)“中心社區(qū)”;而在廊坊市永清縣的董家務(wù)村，盡管許多住房都是新世紀(jì)以來(lái)建造，道路、路燈、圍墻也都是政府撥款新修，并在2006年成為“省級(jí)文明生態(tài)村”，但同樣啟動(dòng)了拆遷,“大片新修的村居在鏟車下倒塌，剛修好的‘村村通’水泥路被鏟平。”(涂重航,2010a,2010c)。
在實(shí)施“三集中”的江蘇省，新政策的東風(fēng)又帶來(lái)了“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”。根據(jù)《新華日?qǐng)?bào)》(2012年1月21日)的報(bào)道，這一首先讓人想到“萬(wàn)頃糧田”的工程由該省國(guó)土廳“設(shè)計(jì)研發(fā)”，并“以最高票、最高分獲國(guó)土資源部科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)一等獎(jiǎng)”。
而到2012年初，全省共批復(fù)47個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，涉及土地90萬(wàn)畝，“可盤活建設(shè)用地9.71萬(wàn)畝”。其中，金壇市的一個(gè)面積為1.55萬(wàn)畝的項(xiàng)目需要搬遷36個(gè)居民點(diǎn);無(wú)錫新區(qū)的面積為13974畝的項(xiàng)目涉及116個(gè)自然村;南通的10個(gè)項(xiàng)目規(guī)劃總面積30萬(wàn)畝，需要搬遷農(nóng)民5.1萬(wàn)戶，借此“增加建設(shè)用地指標(biāo)1.4萬(wàn)畝”，而其中港閘區(qū)的面積達(dá)36075畝、涉及213個(gè)村民小組和2.4萬(wàn)村民的項(xiàng)目，其實(shí)是為占地5.24平方公里的“上海市北科技城”騰出建設(shè)用地(季欽,2014)。
這場(chǎng)被稱為“消滅村莊”的運(yùn)動(dòng)當(dāng)然不限于上述東部三省。截至2010年9月，它已經(jīng)在全國(guó)20多個(gè)省市展開(kāi)。
另?yè)?jù)2011年實(shí)施的一項(xiàng)對(duì)全國(guó)18個(gè)省區(qū)的調(diào)查，農(nóng)民“被迫上樓”的比例接近20%(張遠(yuǎn)索,張占錄,2013)。其中的典型案例不僅是一般的“上樓”，而且是“上高樓”：沿海某地政府為農(nóng)民設(shè)計(jì)的“居住小區(qū)”居然高達(dá)32層。
這樣的“核裂變”自然引起了最高層的重視。2010年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)出通知，要求“嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)”，“嚴(yán)禁盲目大拆大建和強(qiáng)迫農(nóng)民住高樓”。而這類表述不過(guò)是對(duì)三年前由國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出的同類通知的重復(fù)。
但沒(méi)有證據(jù)表明再次要“嚴(yán)禁”的東西此后有所收斂，能夠看到的是，政策制定者對(duì)這項(xiàng)讓千百萬(wàn)人失去家園的政策進(jìn)行重新包裝。
在國(guó)土資源部為應(yīng)對(duì)國(guó)務(wù)院的上述通知而發(fā)出的新的文件中，“掛鉤”政策被賦予更多的意義，所用的政治修辭可謂絞盡腦汁：
是有效推進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展和城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)可靠的載體和抓手;
是落實(shí)中央以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)方針，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要平臺(tái);
是引導(dǎo)資源、技術(shù)和項(xiàng)目向農(nóng)村流動(dòng)，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要途徑;
是在保障工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村發(fā)展中，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局、推進(jìn)節(jié)約
集約用地、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的重大舉措;
是嚴(yán)格保護(hù)耕地和提高耕地質(zhì)量、促進(jìn)耕地集約經(jīng)營(yíng)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效手段;
是堅(jiān)持家庭承包政策為基礎(chǔ)，促進(jìn)農(nóng)民分工就業(yè)和增加收入的政策創(chuàng)新。
或許不應(yīng)該過(guò)于認(rèn)真地面對(duì)此類謊言。如果當(dāng)今中國(guó)的大趨勢(shì)真的像溫鐵軍指出的那樣——“城市化不可逆轉(zhuǎn);地方政府資本原始積累導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)大規(guī)模占地也不可逆轉(zhuǎn)——，那么國(guó)土資源部的“開(kāi)口子”政策不過(guò)是對(duì)這一“大趨勢(shì)”的順應(yīng)。
而從宏觀歷史的角度，更應(yīng)該著眼于快速演變到大清場(chǎng)階段的圈地運(yùn)動(dòng)的綜合動(dòng)力。
說(shuō)到綜合動(dòng)力，“原始積累”、“土地財(cái)政”等經(jīng)濟(jì)政治因素當(dāng)然不容否認(rèn)。但是也不應(yīng)該忽略其中的文化動(dòng)力，也就是我曾經(jīng)分析過(guò)的“城市信仰”和“賤農(nóng)主義”(張玉林,2012,2013)，它們都屬于“發(fā)展主義”在中國(guó)獨(dú)特的政治體制中演化而成的極端形態(tài)，從價(jià)值觀的角度來(lái)看，無(wú)異于又一場(chǎng)“文化大革命”。
而伴隨著這場(chǎng)革命的也必然是大破壞。當(dāng)對(duì)于城市化的追求成為一種信仰或新的宗教，將城市尤其是大城市當(dāng)做文明、進(jìn)步的象征，同時(shí)將農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民視為落后的存在，不僅“以城市規(guī)劃代替村莊規(guī)劃、用城市生活方式與文化抹殺并清除農(nóng)村的生活方式與文化”(葉敬忠,孟英華,2012)勢(shì)屬必然，有意識(shí)地鏟除村莊、驅(qū)使“農(nóng)民變市民”也勢(shì)屬必然。
當(dāng)然，文化動(dòng)力或文化革命與經(jīng)濟(jì)、政治動(dòng)力是密不可分、相互強(qiáng)化的。一個(gè)未被已有的研究注意到的邏輯關(guān)系是，恰恰是在2006年取消農(nóng)業(yè)稅之后，不再是直接稅源的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民都成了地方政府眼中的包袱或多余之物，從而既促使賤農(nóng)主義和城市信仰進(jìn)一步深化，也加劇了“消滅農(nóng)村、消滅農(nóng)民”乃至“消滅農(nóng)業(yè)”的運(yùn)動(dòng)。
總之，正是由于文化動(dòng)力和政治、經(jīng)濟(jì)動(dòng)力形成了合力，才使得中國(guó)的圈地運(yùn)動(dòng)如此迅猛。
三、圈地面積、失地農(nóng)民和消失的自然村
接下來(lái)要確認(rèn)中國(guó)的圈地運(yùn)動(dòng)所圈土地的面積、造成的失地農(nóng)民數(shù)量和消失的自然村的數(shù)量。計(jì)量圈地面積有三種口徑，也即全部土地、農(nóng)用地和耕地?？紤]到數(shù)據(jù)的可獲得性，以及圈占耕地與農(nóng)民、失地農(nóng)民具有更直接的相關(guān)性，本文所說(shuō)的圈地面積是指圈占耕地的面積。
非農(nóng)建設(shè)占用耕地和征地
首先來(lái)看土地管理部門批準(zhǔn)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地面積(表3)，綜合國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和國(guó)土資源部發(fā)布的數(shù)據(jù)可知，1991—2013年合計(jì)為5924.8萬(wàn)畝。
不過(guò)，批準(zhǔn)面積并非實(shí)際占地面積，長(zhǎng)期負(fù)責(zé)“中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”的段應(yīng)碧曾指出，“審批的占用數(shù)，不包括突破指標(biāo)、違法征地和一些鄉(xiāng)村擅自賣地”，衛(wèi)星遙感資料表明，“違法占地?cái)?shù)量一般占用地總量的20%～30%，有的地方多達(dá)80%?！?段應(yīng)碧,2003)
國(guó)土資源部組織編制的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020)》披露：全國(guó)非農(nóng)建設(shè)實(shí)際占用耕地在1991-1996年間年均441萬(wàn)畝，1997-2005年間年均305萬(wàn)畝。
由此可知，兩個(gè)時(shí)段的實(shí)際占地分別為2646萬(wàn)畝和2745萬(wàn)畝，合計(jì)為5391萬(wàn)畝，是同期批準(zhǔn)面積的149.7%。
進(jìn)而，《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》提供了1999-2008年的實(shí)際占地面積(表3)，比審批數(shù)高出78.9%，其中后三年平均高出18.4%。目前不知道2009年及以后的實(shí)占面積，但是可以參照此前的實(shí)占面積與批準(zhǔn)面積的比率，也即“多占率”來(lái)推算。
如上節(jié)所述，2006年以后國(guó)土資源部有意放大了土地供應(yīng)，由此可以推測(cè)，其后的多占率不會(huì)像十年間的平均數(shù)那樣高，假定它與2006-2008年的平均數(shù)相當(dāng)，那么2009-2013年的實(shí)占面積將是批準(zhǔn)面積1815萬(wàn)畝加上其18.4%的乘積，也即2149萬(wàn)畝。
而1991-2013年的非農(nóng)建設(shè)實(shí)際占用耕地面積為8497.4萬(wàn)畝，是批準(zhǔn)占地面積的143.4%。
需要進(jìn)一步確認(rèn)的是征地，也即農(nóng)民集體所有的土地變?yōu)閲?guó)有土地的面積。國(guó)土資源部公布了2003-2011年各年度批準(zhǔn)征地?cái)?shù)，合計(jì)為2842.6萬(wàn)畝。此前和此后的數(shù)據(jù)不詳，但可以參照批準(zhǔn)征地面積占批準(zhǔn)占地面積的比例來(lái)推算。
推算的依據(jù)有兩項(xiàng)。
一是段應(yīng)碧所言，在1987-2001年批準(zhǔn)的非農(nóng)建設(shè)占用的耕地3394.6萬(wàn)畝中“70%以上是征地”(段應(yīng)碧,2003)，據(jù)此可算出其間的批準(zhǔn)征地面積至少為2380萬(wàn)畝，減去1987—1990年的已知批準(zhǔn)“國(guó)家基本建設(shè)用地”(也即征地，合計(jì)493.3萬(wàn)畝)后為1886.7萬(wàn)畝。
二是國(guó)土資源部2003-2011年的數(shù)據(jù)顯示，批準(zhǔn)征地面積占批準(zhǔn)占地面積的比例年均為94.4%，假定該比例同樣適合于2002、2012和2013年的狀況，那么2002-2013年的合計(jì)批準(zhǔn)征地面積為3296.2萬(wàn)畝。23年間的總計(jì)批準(zhǔn)征地面積則為5182.9萬(wàn)畝。
但是，正如實(shí)際占地面積超出批準(zhǔn)用地面積一樣，實(shí)際征地面積也肯定超過(guò)批準(zhǔn)征地的面積。至于究竟超出了多少，無(wú)法看到確切的官方數(shù)據(jù)。
不過(guò)，根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心與世界銀行共同組成的“中國(guó)綜合土地政策改革”課題組的報(bào)告，“1990年到2002年間，約有315萬(wàn)公頃耕地因各種非農(nóng)建設(shè)被征走”(韓俊，2009:72)。
315萬(wàn)公頃等于4725萬(wàn)畝，扣除1990年的份額(假定它為13年的平均數(shù)，也即363.5萬(wàn)畝)，1991-2002年的實(shí)際征地面積為4361.5萬(wàn)畝。
關(guān)于2003-2013年的實(shí)際征地面積，可以參照同期實(shí)際占地面積與批準(zhǔn)占地面積的比例進(jìn)行同比例的推算，也即將各年度或時(shí)段的多占率當(dāng)做“多征率”，然后將其與相應(yīng)的批準(zhǔn)征地面積相乘，由此得出的實(shí)際征地?cái)?shù)為3973.8萬(wàn)畝。而1991-2013年的合計(jì)征地面積為8335.3萬(wàn)畝。
數(shù)據(jù)來(lái)源：①批準(zhǔn)占地?cái)?shù)源自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒1996》、《中國(guó)土地年鑒1997》、《中國(guó)國(guó)土資源年鑒1999》、《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》2005、2013年版、《2013年國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，1997年的數(shù)據(jù)為1987-2001年的3394.6萬(wàn)畝扣除各已知年度數(shù);②關(guān)于實(shí)際占地，1991-2005、1999-2008年的數(shù)據(jù)分別見(jiàn)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020)》、《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》各年度版，其余年份的數(shù)據(jù)為筆者算出;③2003-2011年的批準(zhǔn)征地?cái)?shù)見(jiàn)《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》各年度版，其余年份的數(shù)據(jù)為筆者推算;④實(shí)際征地面積為參照相關(guān)報(bào)告推算得出，推算方法見(jiàn)文中所述。
要強(qiáng)調(diào)的是，本文推算的結(jié)果是采用最低標(biāo)準(zhǔn)算出的較保守的數(shù)據(jù)。此外，它不包括無(wú)法系統(tǒng)掌握但實(shí)際上屢禁不絕的“以租代征”(也即名義上的租用、實(shí)質(zhì)上的征用)的情況。
進(jìn)而，如果將口徑放大到全部土地，那么被圈占的土地總面積將可能是這一數(shù)量的2倍，最保守的估算是1.5億畝。在牢記此點(diǎn)之后，我們來(lái)估算失地農(nóng)民的規(guī)模。
失地農(nóng)民的數(shù)量
盡管中央政府曾在2003年要求各省區(qū)對(duì)失地農(nóng)民的數(shù)量及就業(yè)安置情況進(jìn)行摸底，但迄今仍然不見(jiàn)這方面的官方數(shù)據(jù)。而已有的相關(guān)研究大多針對(duì)的是失地農(nóng)民的社會(huì)保障等問(wèn)題，只有少數(shù)涉及其規(guī)模。
有鑒于此，本文將在回顧一些代表性文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合前文關(guān)于征地面積的推算結(jié)果，詳細(xì)探討失地農(nóng)民的規(guī)模。
要強(qiáng)調(diào)的是，目前對(duì)失地農(nóng)民的界定有“全部失地”、“部分失地”之說(shuō)，并常與“無(wú)地”或“沒(méi)有承包地”混同，為避免歧義，本文將失地農(nóng)民界定為“因征地而喪失了全部耕地的農(nóng)民”，本文的推算口徑也是以征用耕地的數(shù)量為依據(jù)。
在早期的文獻(xiàn)中，被廣為引用的有兩位學(xué)者型官員的估算結(jié)果。針對(duì)1987-2001年的批準(zhǔn)占地面積3394.6萬(wàn)畝的狀況，段應(yīng)碧曾指出：“非農(nóng)建設(shè)占地主要集中在城郊和人多地少的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，一般人均耕地不足0.7畝，大體上每征用1畝耕地就會(huì)造成1.4人失去土地。依此推算，目前全國(guó)失地農(nóng)民估計(jì)在4000萬(wàn)人左右?！?段應(yīng)碧,2003)
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的韓俊則提到：“許多專家估計(jì)，如果考慮違規(guī)占用耕地，目前失地或部分失地農(nóng)民的數(shù)量可能高達(dá)4000～5000萬(wàn)人?！?韓俊,2005)
此外，宋斌文等人依據(jù)同一口徑并在考慮了20%—30%的違法占地狀況后，推算為5100～5525萬(wàn)人(宋斌文等,2004)。
這些估算都將“非農(nóng)建設(shè)占用耕地”直接與失地農(nóng)民掛鉤，結(jié)論也都是針對(duì)截至2001年的數(shù)量規(guī)模，但近期仍被許多文獻(xiàn)引用而誤以為是“目前”的狀況。
近期有參考價(jià)值的推算是山西農(nóng)業(yè)大學(xué)的一個(gè)課題組(2009)以及何清漣的研究。前者提到，“1991—2005年全國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地為330萬(wàn)公頃(4950萬(wàn)畝)，其中70%以上是征地，而大體上每征用1畝耕地就會(huì)造成1.5人失去土地，同期將導(dǎo)致7425萬(wàn)人左右成為失地農(nóng)民?！?/p>
但查閱其引用的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020)》中的相關(guān)數(shù)據(jù)可知，同期非農(nóng)建設(shè)占地面積實(shí)際上是359.37萬(wàn)公頃(5391萬(wàn)畝)，因此其推算出的結(jié)果也不準(zhǔn)確。
此外，其推算方法同樣存在著將非農(nóng)建設(shè)占地直接對(duì)應(yīng)于失地農(nóng)民的問(wèn)題。
而何清漣在2011年報(bào)告說(shuō)，從1996年到2007年，“中國(guó)耕地的總面積已經(jīng)減少了1.25億畝。以流失耕地總面積除以人均 1.4畝，至2007年為止，全國(guó)約有8928.5萬(wàn)多失地農(nóng)民”，而在后來(lái)的“拆村運(yùn)動(dòng)”中，失地農(nóng)民“至少不應(yīng)低于2000萬(wàn)”。她的結(jié)論是，“即使按最保守估計(jì)，中國(guó)已有失地農(nóng)民1.2億左右。”
但“流失耕地”并不只是非農(nóng)建設(shè)占用或征地，還包括生態(tài)退耕和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少的部分，而后兩部分未必導(dǎo)致農(nóng)民失地，因此其推算方法也值得商榷。
由此可見(jiàn)，學(xué)術(shù)界目前的估算大都較為粗略、可信性不高。為了盡可能確切地推算失地農(nóng)民的數(shù)量演變狀況及目前的規(guī)模，我將結(jié)合前文推算出的征用耕地面積，把其分為1991—2002年和2003—2013年兩個(gè)階段。
關(guān)于第一階段的失地農(nóng)民數(shù)量，采用前述文獻(xiàn)通用的“人均耕地面積不足0.7畝”(每征用1畝將至少使1.43個(gè)農(nóng)民完全失地)這一標(biāo)準(zhǔn)，將其間的實(shí)際征地面積4361.5萬(wàn)畝除以0.7，計(jì)算結(jié)果為6230.7萬(wàn)人——這是最保守的推算結(jié)果——，而12年間平均每年新增加的失地農(nóng)民達(dá)519.2萬(wàn)人。
關(guān)于第二階段的失地農(nóng)民數(shù)量，我將采用更具體的標(biāo)準(zhǔn)?！吨袊?guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》載有2003年和2011年的批準(zhǔn)征用耕地及相應(yīng)的“安置農(nóng)業(yè)人口”(可視為失地農(nóng)業(yè)人口)數(shù)據(jù)，分別為305.3萬(wàn)畝、548.2萬(wàn)人，以及392.6萬(wàn)畝、591.9萬(wàn)人。
經(jīng)計(jì)算可知，前一個(gè)年份每征用0. 557畝即需要安置1個(gè)農(nóng)業(yè)人口，而后者相應(yīng)地為0.663畝，其平均數(shù)為0.61畝(也即每征用1畝意味著1.64個(gè)農(nóng)民完全失地)。
這樣，2003—2013年的失地農(nóng)民數(shù)就是其間的征地面積(3973.8萬(wàn)畝)除以0.61，也即6514.4萬(wàn)人(年均592.2萬(wàn)人)。與前一階段的數(shù)量相加，總數(shù)達(dá)到12745.1萬(wàn)人。
同樣需要強(qiáng)調(diào)的是，這一結(jié)論是采用低口徑推算的結(jié)果，它沒(méi)有考慮“以租代征”涉及的失地農(nóng)民數(shù)量。若將這一因素考慮進(jìn)去，實(shí)際的失地農(nóng)民數(shù)量可能達(dá)到13000萬(wàn)人。
消失的自然村
關(guān)于全國(guó)自然村的數(shù)量演變，可以從建設(shè)部的相關(guān)統(tǒng)計(jì)年鑒和統(tǒng)計(jì)公報(bào)中查到1990年以來(lái)較連貫的數(shù)據(jù)(表5)：22年間總計(jì)減少了110.4萬(wàn)個(gè)，其中2001—2012年減少78.9萬(wàn)個(gè)。
具體來(lái)看，1998年是第一個(gè)高峰，減少了10萬(wàn)多個(gè);2000—2007年連續(xù)大量減少，2006年多達(dá)42.6萬(wàn)個(gè)。
順便指出，近年來(lái)多家媒體關(guān)于“十年間消失90萬(wàn)個(gè)自然村”(“從2000年的360萬(wàn)減至2010年270萬(wàn)”)的報(bào)道，可能直接或間接地依據(jù)于建設(shè)部的數(shù)據(jù)。
不過(guò)，稍加辨析會(huì)發(fā)現(xiàn)，建設(shè)部的數(shù)據(jù)存在兩個(gè)難以置信的現(xiàn)象。
一是某些年份尤其是2006年的減少量過(guò)大，令人質(zhì)疑;
二是多個(gè)年份的數(shù)量不減反增，如1999年和2008—2010年，考慮到大量的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)和城市擴(kuò)張不斷地吞噬著大量的村莊，這種矛盾也令人費(fèi)解。如何從這筆“糊涂賬”中理出頭緒，是必須面對(duì)的一大挑戰(zhàn)。
可能的解釋是，建設(shè)部的統(tǒng)計(jì)范圍沒(méi)有覆蓋所有的村莊，而各年度覆蓋范圍的不同導(dǎo)致了上述矛盾現(xiàn)象。
這一推論由2006年底實(shí)施的第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查結(jié)果得到驗(yàn)證：
當(dāng)年全國(guó)自然村有329.7萬(wàn)個(gè)。與之相比，建設(shè)部報(bào)告的當(dāng)年數(shù)據(jù)少58.8萬(wàn)個(gè)，只相當(dāng)于農(nóng)業(yè)普查數(shù)的86.2%。分省區(qū)的數(shù)據(jù)比較則顯示，其中有17個(gè)省區(qū)相差10000個(gè)以上，四川少了14.77萬(wàn)個(gè)，湖南少了10萬(wàn)個(gè)，湖北少了5萬(wàn)多個(gè)，而山東、河南、浙江、廣東、貴州、云南、陜西7省均少出2萬(wàn)多個(gè)，西藏則不在建設(shè)部的統(tǒng)計(jì)范圍之內(nèi)。
進(jìn)一步比較可以發(fā)現(xiàn)，自然村數(shù)量的差距主要源自對(duì)行政村統(tǒng)計(jì)范圍的不同：
建設(shè)部統(tǒng)計(jì)的行政村比農(nóng)業(yè)普查數(shù)少了88008個(gè)，僅為后者的82.6%。具體說(shuō)來(lái)，農(nóng)業(yè)普查涵蓋的所有“村級(jí)行政單位”(又稱“行政村類型”)包括了624630個(gè)村民委員會(huì)，以及19146個(gè)居民委員會(huì)中包含自然村的居委會(huì)12381個(gè)，也即329.7萬(wàn)個(gè)自然村對(duì)應(yīng)的是637011個(gè)行政村;而建設(shè)部的統(tǒng)計(jì)似乎不包括含有自然村的居委會(huì)，同時(shí)也沒(méi)有覆蓋所有的村委會(huì)(漏掉75627個(gè))。
進(jìn)而，將建設(shè)部其余年份的統(tǒng)計(jì)涵蓋的村委會(huì)數(shù)量與《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2009-2013年版)列示的村委會(huì)數(shù)量比較后發(fā)現(xiàn)，它每年的統(tǒng)計(jì)的確都不是全覆蓋：漏掉的數(shù)量在1996年超過(guò)18萬(wàn)個(gè)，2000和2007年超過(guò)4萬(wàn)個(gè)，2008—2012年在3萬(wàn)多個(gè)。
由于建設(shè)部各年度的統(tǒng)計(jì)都?xì)埲辈蝗?，因此無(wú)法將其歷年數(shù)據(jù)直接做縱向?qū)Ρ?，并進(jìn)而將其差額看做全時(shí)段的自然村減少數(shù)。
但同時(shí)也要注意到，從其近年來(lái)漏掉的村委會(huì)數(shù)量已較少、以及對(duì)自然村數(shù)據(jù)的“謹(jǐn)慎”調(diào)整狀況來(lái)看，2012年的報(bào)告數(shù)據(jù)應(yīng)該更加接近實(shí)際存在數(shù)。
至于2012年的實(shí)際存在數(shù)，結(jié)合當(dāng)年漏報(bào)的行政村數(shù)量(3.7萬(wàn)個(gè))以及已知平均每個(gè)行政村所含自然村數(shù)(4.8個(gè))來(lái)看，可能在280萬(wàn)個(gè)左右。那么，2013年的實(shí)際數(shù)量肯定低于280萬(wàn)個(gè)——可以暫時(shí)假定為275萬(wàn)個(gè)(誤差范圍不應(yīng)超過(guò)5萬(wàn))。將它與2006年的農(nóng)業(yè)普查數(shù)相比，可知其間減少的自然村可能達(dá)55萬(wàn)個(gè)。
接下來(lái)要探究1991—2006年間的減少數(shù)量。其中的關(guān)鍵是確定1990年的實(shí)有自然村數(shù)量。
有兩項(xiàng)報(bào)告可資參考。
一是民政部的官員所言：“據(jù)統(tǒng)計(jì)，1986年底全國(guó)有自然村365萬(wàn)個(gè)”(劉振偉,王振耀,1987:33);
二是張厚安等人編著的書中提到：20世紀(jì)90年代初全國(guó)有420萬(wàn)個(gè)自然村(張厚安等,1992:223)。
兩者都未交代數(shù)據(jù)來(lái)源，本文作者也未能查到可驗(yàn)證的資料，但是，就前一個(gè)數(shù)據(jù)反而少于1990年建設(shè)部的不完全統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)(377.3萬(wàn))來(lái)看，它肯定是更不完全的統(tǒng)計(jì)，故不予采用;第二個(gè)數(shù)據(jù)比建設(shè)部的報(bào)告數(shù)多出43萬(wàn)個(gè)，參照2006年的農(nóng)業(yè)普查數(shù)與建設(shè)部數(shù)據(jù)之間的差，更容易接受。因此，可以將420萬(wàn)當(dāng)做1990年的自然村實(shí)有數(shù)量。
這樣就得到了三個(gè)年份的實(shí)有自然村數(shù)據(jù)：1990年為420萬(wàn)，2006年為330萬(wàn)，2013年為275萬(wàn)——23年間減少了145萬(wàn)個(gè)。
但任務(wù)并沒(méi)有到此結(jié)束。為了穩(wěn)妥起見(jiàn)，需要對(duì)2013年的實(shí)有數(shù)據(jù)和整個(gè)期間的減少數(shù)量加以驗(yàn)證，同時(shí)也需要大致勾勒出2006年之前的演變狀況。
解決這一問(wèn)題的途徑是，將第二次農(nóng)業(yè)普查所獲的確切數(shù)據(jù)當(dāng)做坐標(biāo)，去推測(cè)1996年第一次農(nóng)業(yè)普查沒(méi)有納入統(tǒng)計(jì)范圍、但“應(yīng)該”會(huì)獲得的自然村的數(shù)量，并在此基礎(chǔ)上推算1996年之前和2006年之后的減少狀況。
1996年的第一次農(nóng)業(yè)普查報(bào)告的行政村數(shù)量為748320個(gè)。假定當(dāng)年平均每個(gè)行政村包含的自然村數(shù)與第二次普查的結(jié)果相同，就可以用二普顯示的每個(gè)行政村包含的自然村數(shù)量(5.2個(gè))來(lái)反推第一次普查“應(yīng)該”會(huì)獲得的自然村數(shù)，計(jì)算結(jié)果為389.1萬(wàn)個(gè)。這意味著1996—2006年間減少了59.4萬(wàn)個(gè)，年均減少近6萬(wàn)個(gè)。
這樣推算暗含的假定是自然村是與行政村同比例減少。但實(shí)際情況是，自然村的減少幅度肯定更大。理由有兩個(gè)。
一是行政村在合并或“撤村并居”過(guò)程中消滅掉的自然村的比例要高于它自身減少的比例，比如多個(gè)行政村集中到一個(gè)大型居住區(qū)之后，可能還掛著各自的“**村民委員會(huì)”招牌而繼續(xù)納入官方統(tǒng)計(jì)，但其所轄的數(shù)十個(gè)自然村已經(jīng)全部歸攏到一個(gè)大型“社區(qū)”而不再成為“自然村”。
二是南方諸省的行政村包含的自然村數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于北方省區(qū)，而且南方諸省自1990年代以來(lái)消失的行政村數(shù)量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于北方省區(qū)，這也會(huì)造成全國(guó)范圍內(nèi)平均每個(gè)行政村所含自然村數(shù)的減少。
因此，1996年平均每個(gè)行政村包含的自然村數(shù)要多于2006年的數(shù)量，不妨在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上調(diào)整到5.4，那么由此算出的當(dāng)年自然村總數(shù)是404.1萬(wàn)。也即10年間總計(jì)減少了70萬(wàn)個(gè)，年均減少7萬(wàn)個(gè)。
根據(jù)這一推算結(jié)果可知，1991—1996年間減少的自然村達(dá)16萬(wàn)個(gè)——它比建設(shè)部報(bào)告的減少數(shù)總數(shù)(97510個(gè))多出6萬(wàn)多個(gè)，可以看做建設(shè)部的漏報(bào)數(shù)。
至于2007—2013年間的減少狀況，根據(jù)其間“農(nóng)民集中居住”加速的態(tài)勢(shì)，年均減少幅度將大于此前10年間的平均數(shù)，假定每年為8萬(wàn)個(gè)，那么合計(jì)減少56萬(wàn)個(gè)，而2013年還剩下的自然村數(shù)將是274萬(wàn)個(gè)——它與前文推算的275萬(wàn)個(gè)的誤差可以忽略不計(jì)。
這樣，可以確定地說(shuō)，在1991—2013年間，中國(guó)減少了140～150萬(wàn)個(gè)自然村，減少幅度為33.3%～35.7%。這樣的速度、幅度和規(guī)模，在全人類的歷史上都應(yīng)該是空前的。
要說(shuō)明的是，如同圈地運(yùn)動(dòng)的劇烈程度在不同區(qū)域表現(xiàn)不同一樣，自然村消失的幅度在不同地區(qū)也有差異，那些更為“發(fā)達(dá)”的沿海地區(qū)和大中城市的郊區(qū)往往更為劇烈。
以構(gòu)建了宏偉的“三集中”規(guī)劃的江蘇省而言，其自然村的數(shù)量在2006—2008年間就從24.89萬(wàn)個(gè)減少到15.94 萬(wàn)個(gè)(徐菊芬,2011)，而在長(zhǎng)期名列全國(guó)“百?gòu)?qiáng)縣之首”的江蘇省昆山市，地方志工作者的調(diào)查結(jié)果顯示了它的減少狀況是如何劇烈：
1989年昆山撤縣設(shè)市以來(lái)至2010 年底，消失的自然村為1386個(gè)，占總數(shù)的61%。其下屬的花橋鎮(zhèn)在1994年有342 個(gè)自然村，到2010 年底只剩下10個(gè)得到“保存”(徐秋明,2012)
當(dāng)然，作為自然性存在的自然村數(shù)量的“減少”，絕不只是在統(tǒng)計(jì)層面上才有意義。它意味著通常有著數(shù)百年歷史的人類聚落的消失和消亡。而“消失”和“消亡”不是自動(dòng)發(fā)生的，不是村民們自主選擇的，也主要不是隨著村民外遷緩慢演變的結(jié)果，而是真正意義上的“消滅”。
正如建設(shè)部的相關(guān)統(tǒng)計(jì)公報(bào)在報(bào)告減少了多少個(gè)自然村時(shí)通常都交代的那樣(“由于區(qū)劃調(diào)整、撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)和遷村并點(diǎn)工作的展開(kāi)”之類)，它是由強(qiáng)大的政府推動(dòng)的強(qiáng)制性終結(jié)，而強(qiáng)制性終結(jié)的過(guò)程往往只需要短短的幾個(gè)星期，至多不過(guò)數(shù)月。
好了，讓我們總結(jié)大清場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的已有成果：它在不到四分之一世紀(jì)的時(shí)間里，吞噬了8300多萬(wàn)畝農(nóng)民的耕地，并從包含了這些耕地的至少1.5億畝土地上清掉了12700多萬(wàn)農(nóng)民，消滅了至少140萬(wàn)個(gè)自然村。
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