農(nóng)地圈政策研究團(tuán)隊(duì)專注于農(nóng)業(yè)政策研究，尤其是農(nóng)村土地改革研究，農(nóng)地圈不止一次在公開場合表示，農(nóng)村改革是否成功的關(guān)鍵點(diǎn)，在于能否將農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺性結(jié)合起來。其他的路徑都是徒勞，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對廣大農(nóng)民沒有大多實(shí)際意義，并不會讓農(nóng)民增收。

1、農(nóng)村改革的核心被市場誤讀

農(nóng)村大體是2個明顯變化，一是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，一是城鎮(zhèn)化。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求規(guī)?；?jīng)營，土地通過流轉(zhuǎn)而集中，但這并不能讓農(nóng)民增收。這塊目前陷入了死胡同，租金高了，沒人去承租，租金低了，農(nóng)民不外租。已經(jīng)承租的，不賺錢紛紛轉(zhuǎn)租。以流轉(zhuǎn)出去的地區(qū)為例，大部分農(nóng)民只能收取微薄的地租，新聞宣傳的給農(nóng)場打工收入，并不適用廣大老百姓，一個村500個勞動力，種2000畝地。規(guī)?；?，農(nóng)場階段性雇傭50人，這50人可以既有地租受益，又有打工收益（農(nóng)忙時(shí)才有，非全年）。另外450人只有地租收益，通常這收益還低于他們分散種植的收入。這就是新聞里宣傳的土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民的雙重收入。因此，規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，對農(nóng)民實(shí)際上沒有太大意義，但目前主流媒體一直在宣傳這塊。

通過以上分析可以得知，指望土地規(guī)?；?jīng)營來推動城鎮(zhèn)化，作用基本為零。農(nóng)地圈團(tuán)隊(duì)看來，農(nóng)村改革真正對于農(nóng)民有深遠(yuǎn)影響的，而在于農(nóng)村的還權(quán)賦能的土地產(chǎn)權(quán)改革。將農(nóng)村土地處置權(quán)能和金融屬性還給農(nóng)民，完成上世紀(jì)80年代改了一半的農(nóng)村改革。

現(xiàn)在的農(nóng)村土地改革，已經(jīng)十分明確，就是原來的承包經(jīng)營權(quán)一分為二，分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。經(jīng)營權(quán)可以抵押，農(nóng)村宅基地可以有條件的退出，農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地可以通過增減掛入市，實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)，農(nóng)房也要發(fā)證也可以抵押。

前段時(shí)間，中央已經(jīng)允許各地試點(diǎn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化改革路徑。有的是宅基地?fù)Q房產(chǎn)，宅基地?fù)Q社保，有的是集體上樓，都被證明是不可持續(xù)的。

2016年年初，習(xí)大大出人意料的到重慶考察，意味深遠(yuǎn)。更出人意料的又讓人驚喜的事，習(xí)大大對黃奇帆的地票制度大為贊賞，并直言“這里大有希望”。黃奇帆要調(diào)入中央，目前是出任國務(wù)院秘書長的最大熱門。如果他能順利履新，對中國經(jīng)濟(jì)，絕對是一大利好。

回到正題，習(xí)大大為什么要點(diǎn)穴"地票"制度呢？

讓我們先翻翻重慶的地票制度到底是怎么回事！

先按時(shí)間捋順：

2007年，國務(wù)院批準(zhǔn)重慶為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。

2008年6月27日，國土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》頒布。

2008年11月17日，重慶市人民政府第22次常務(wù)會議通過了《重慶市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)。

2008年12月4日，重慶農(nóng)村土地交易所掛牌，該交易所以“地票”作為主要交易標(biāo)的，中國的地票交易制度就此誕生。

2008年12月4日，重慶農(nóng)村土地交易所進(jìn)行第一場地票拍賣。

2009年2月，《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》正式批準(zhǔn)重慶建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的土地利用制度，在確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高基礎(chǔ)上，穩(wěn)步開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)。

2009年12月3日，重慶農(nóng)村土地交易所進(jìn)行第六次地票拍賣，共有玉豪龍公司、騰翔公司、中渝公司、晉愉公司、東港公司、龍湖地產(chǎn)等6家民企曾經(jīng)拿到過地票，截至2009年12月3日，重慶農(nóng)村土地交易所總成交44總地票，共計(jì)8300畝用地指標(biāo)，成交總金額7.38億元。

再說其運(yùn)行邏輯：

這套新設(shè)計(jì)的制度，叫“地票”。闡釋一句，地票之“票”，是可交易資產(chǎn)的憑證。此定義當(dāng)然不算獨(dú)創(chuàng)，但奇帆的貢獻(xiàn)是聯(lián)想——既然可上市交易企業(yè)資產(chǎn)的憑證叫“股票”，那么可交易的土地資產(chǎn)之憑證，為什么不可以叫“地票”？“股票、地票”皆市場交易的權(quán)利憑證，聯(lián)到一起，懂其一就懂其二，念起來又上口，師出有名可算達(dá)標(biāo)。

“地票”的設(shè)計(jì)思路如下：“以耕地保護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值為目標(biāo)，建立市場化復(fù)墾激勵機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民自愿將閑置、廢棄的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，形成的指標(biāo)在保障農(nóng)村自身發(fā)展后，節(jié)余部分以地票方式在市場公開交易，可在全市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)使用。”

具體實(shí)施，有四個環(huán)節(jié)：

（1）復(fù)墾。前提是農(nóng)民住有所居，并自愿申請，將閑置、廢棄或利用不充分的農(nóng)居房屋，復(fù)墾為耕地。至于單戶申請，還是聯(lián)戶申請；是復(fù)墾后在本地另建新居或新村，還是到城鎮(zhèn)購房——皆遵從申請人的意愿。市、區(qū)政府僅對復(fù)墾申請的批準(zhǔn)和結(jié)果驗(yàn)收，負(fù)行政責(zé)任。驗(yàn)收時(shí)，以權(quán)證為建設(shè)用地的合法依據(jù)，以第二次國土調(diào)查的圖斑控制復(fù)墾范圍，以實(shí)測結(jié)果確認(rèn)有效建設(shè)用地的面積，并嚴(yán)守復(fù)墾達(dá)標(biāo)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（土壤層厚40公分，小于15度坡）。

（2）交易。復(fù)墾一旦經(jīng)驗(yàn)收合格，就生成“地票”，即可以公開交易的土地資產(chǎn)之憑證。權(quán)利人——農(nóng)戶或農(nóng)村集體——可持票進(jìn)場，到“重慶農(nóng)村土地交易所”掛牌出售。根據(jù)土交所章程，城鄉(xiāng)法人、具有獨(dú)立民事能力的自然人及其他組織，均可入場平等競購地票。地票的成交價(jià)由市場決定，信息一律公開。

（3）落地。重慶市建立計(jì)劃指標(biāo)、地票、增減掛鉤指標(biāo)分類保障用地需求的制度。明確規(guī)定，主城區(qū)和區(qū)縣城新增的經(jīng)營性用地，必須使用地票。同時(shí)，也限定不得在城市規(guī)劃建設(shè)范圍之外使用地票，保證地票的落地納入城市建設(shè)規(guī)劃。另外，地票落地時(shí)仍遵守現(xiàn)行土地征收、轉(zhuǎn)用、出讓的有關(guān)規(guī)定。

（4）分配。地票的成交價(jià)款扣除復(fù)墾成本之后，全部收益歸農(nóng)民和農(nóng)村集體所有。其中，宅基地收益由農(nóng)戶與集體按85：15分成，其中屬于農(nóng)戶的，由土交所直接打入農(nóng)戶的銀行賬戶；屬于集體使用的建設(shè)用地，復(fù)墾交易后的地票收益歸集體。重慶市還設(shè)立最低交易保護(hù)價(jià)，保障農(nóng)戶的地票收益不低于每畝12萬元，集體的收益不低于每畝2.1萬元。復(fù)墾形成的耕地，所有權(quán)歸集體所有，原則上由原農(nóng)戶承包經(jīng)營和管護(hù)。

公開競購地票的勝出者，無論法人還是自然人，皆有權(quán)在城市建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)按照地票的面積，選擇合適位置落地開發(fā)。開發(fā)的凈收益歸這些地票持有人，須依法繳納的稅費(fèi)，則歸政府。由是，當(dāng)農(nóng)村的建設(shè)用地被“移動”到城區(qū)時(shí)所帶來的土地增值收益，就在農(nóng)民、集體、開發(fā)主體與政府之間，按地票制度界定的權(quán)利各得其所。

不難明白，重慶地票制度脫胎于“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”，實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)功能也類似，就是把農(nóng)村閑置、廢棄、低效占用的建設(shè)用地，經(jīng)由在農(nóng)村復(fù)墾、在城區(qū)落地，“移動”到地價(jià)較高的位置來使用，從而釋放土地升值的潛力。但是，“地票”再也不是用行政之手來實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，而是經(jīng)由一個公開的土地市場，通過供求競爭的市場機(jī)制來完成。這個打通城鄉(xiāng)壁壘的土地市場，基礎(chǔ)就是制度化了的各方財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

這就是重慶的地票制度，在農(nóng)地圈看來，這是在目前土地用途管制，18億母耕地紅線保護(hù)的雙重紅線下，將農(nóng)村建設(shè)用地低價(jià)、天量和城市建設(shè)用地指標(biāo)稀缺性能夠在市場化機(jī)制中，可行的唯一途徑，這是一個制度創(chuàng)新。根據(jù)重慶最近幾年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，平均每畝宅基地，可以賣20萬元以上。其實(shí)按這種模式，大致一算，農(nóng)民賣了宅基地，房子，出租了耕地，巴拉巴拉也有40來萬的財(cái)產(chǎn)性收入，這才能支撐起農(nóng)民的城鎮(zhèn)化夢想，這才是農(nóng)民進(jìn)城的本錢！

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