新形勢(shì)下的糧食安全策略

　　我國(guó)糧食安全正面臨新的形勢(shì)和考驗(yàn)：賣糧難再現(xiàn)、進(jìn)口激增、庫(kù)存爆滿、資源環(huán)境緊張、“天花板”壓頂……中央也著手開始應(yīng)對(duì)，制定新的糧食安全戰(zhàn)略、啟動(dòng)目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)、加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等，加快了糧食政策和糧食戰(zhàn)略調(diào)整的步伐。

　　升級(jí)糧食支持政策

　　前文已述，現(xiàn)行糧食支持政策正陷入困境，改革勢(shì)在必行。但這一改革不是要削弱或者取消支持，而是要升級(jí)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書長(zhǎng)程國(guó)強(qiáng)表示，對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行支持與保護(hù)，是目前發(fā)達(dá)國(guó)家的通行做法。

　　“農(nóng)業(yè)具有弱質(zhì)性、公共性、外部性等特點(diǎn)，與非農(nóng)部門相比，農(nóng)業(yè)總是處于相對(duì)不利的地位，而糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品又確保了國(guó)家糧食安全，為社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基礎(chǔ)支撐，同時(shí)農(nóng)業(yè)還具有多種功能，如保持生物多樣性、保護(hù)水土和環(huán)境、發(fā)揮就業(yè)緩沖作用等?！背虈?guó)強(qiáng)說，這就是為什么大多數(shù)國(guó)家都會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持和保護(hù)的原因。

　　數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)合組織國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼平均水平為21.7%，遠(yuǎn)高于我國(guó)的9.1%。與韓國(guó)52.1%、日本47.3%的補(bǔ)貼水平相比，我國(guó)相差更遠(yuǎn)。這說明我國(guó)對(duì)糧食等農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼力度有待進(jìn)一步提升。當(dāng)然，補(bǔ)貼的方式需要改革。

　　改革的取向，是減少價(jià)格支持政策對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的扭曲影響，切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。去年，我國(guó)從部分地區(qū)的大豆和棉花入手，推進(jìn)目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)，這是一個(gè)嘗試。目前來看，改革取得了一定成效，但也面臨操作復(fù)雜、落實(shí)成本高等難題。

　　程國(guó)強(qiáng)說，現(xiàn)在應(yīng)該在目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，推行“升級(jí)版”的支持政策。該“升級(jí)版”政策不再以一定價(jià)格為補(bǔ)貼的觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，也不再針對(duì)特定產(chǎn)品，而是只要種植糧食作物，不管什么品種，種植者均可按實(shí)際面積獲得補(bǔ)貼。糧食價(jià)格則只要不出現(xiàn)大的波動(dòng)就讓它隨行就市。

　　這樣的政策會(huì)減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，相對(duì)于目標(biāo)價(jià)格制度，其優(yōu)點(diǎn)是簡(jiǎn)便易行，也有利于糧食品種根據(jù)市場(chǎng)需求和價(jià)格信號(hào)進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)可以規(guī)避世貿(mào)規(guī)則對(duì)特定農(nóng)產(chǎn)品8.5%的補(bǔ)貼限制。

　　“WTO將農(nóng)產(chǎn)品‘黃箱補(bǔ)貼’分為特定產(chǎn)品補(bǔ)貼和非特定產(chǎn)品補(bǔ)貼，分別進(jìn)行約束。一般而言，特定產(chǎn)品補(bǔ)貼的微量允許由于是該產(chǎn)品產(chǎn)值的8.5%，補(bǔ)貼空間相對(duì)較小，容易被突破;非特定產(chǎn)品補(bǔ)貼的微量允許是整個(gè)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%，補(bǔ)貼空間較大。”程國(guó)強(qiáng)說。

　　當(dāng)然，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，我國(guó)糧食支持政策還須從“黃箱補(bǔ)貼”向“綠箱補(bǔ)貼”過渡。所謂“綠箱補(bǔ)貼”，主要包括對(duì)農(nóng)業(yè)科技、水利、環(huán)保、保險(xiǎn)等方面的補(bǔ)貼，它不會(huì)對(duì)產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)發(fā)生直接顯著的扭曲作用，因此為世貿(mào)規(guī)則所允許。

　　立足國(guó)內(nèi)保重點(diǎn)

　　2013年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和2014年的中央一號(hào)文件確立了我國(guó)新的糧食安全戰(zhàn)略，即“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”。專家表示，這句話大家可能已經(jīng)不陌生，但對(duì)它的理解還須進(jìn)一步深化。

　　首先，新戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)了要依靠自己保口糧，集中國(guó)內(nèi)資源保重點(diǎn)，做到谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全，在此基礎(chǔ)上，允許“適度進(jìn)口”?！啊m度進(jìn)口’首次被明確為我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略的一個(gè)組成部分?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)葉興慶說。

　　其次，新戰(zhàn)略在重視糧食數(shù)量的同時(shí)，更加注重品質(zhì)和質(zhì)量安全;在保障當(dāng)期供給的同時(shí)，更加注重農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

　　專家表示，把這幾個(gè)方面結(jié)合起來，能更好地理解“立足國(guó)內(nèi)保重點(diǎn)”的具體所指。

　　一是重點(diǎn)?？诩Z和谷物，尤其是口糧。口糧包括小麥和大米，這兩個(gè)品種是一點(diǎn)都不能含糊的。至于玉米，農(nóng)業(yè)部近期選擇山西、內(nèi)蒙古等10個(gè)省區(qū)開展“糧改飼”試點(diǎn)，這里的“糧”就是指玉米，可見玉米種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整已經(jīng)啟動(dòng)。

　　二是重點(diǎn)保產(chǎn)能。農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦最近明確表示，推動(dòng)糧食生產(chǎn)由注重年度產(chǎn)量向穩(wěn)定提升糧食產(chǎn)能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)量穩(wěn)定”“藏糧于地”“藏糧于技”。

　　“‘藏糧于地’就是加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，有計(jì)劃分片推進(jìn)中低產(chǎn)田改造，優(yōu)先在東北、黃淮海和長(zhǎng)江中下游等水稻、小麥主產(chǎn)區(qū)，建成一批優(yōu)質(zhì)高效的糧食生產(chǎn)基地;‘藏糧于技’就是走依靠科技進(jìn)步、提高單產(chǎn)水平的內(nèi)涵式發(fā)展道路?！表n長(zhǎng)賦說。

　　三是重點(diǎn)保障可持續(xù)。程國(guó)強(qiáng)表示，我們對(duì)糧食安全的認(rèn)識(shí)應(yīng)該提升，并不是糧食產(chǎn)量越高越好，如果為了追求短期產(chǎn)量而損害長(zhǎng)期的可持續(xù)性，這也是與新的糧食安全戰(zhàn)略相悖的。如今，我國(guó)正在逐步推行污染土壤修復(fù)，退耕還林、還草、還湖，土地輪作休耕等措施，就是為了可持續(xù)的糧食安全。

　　實(shí)施全球農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略

　　既要保障糧食等農(nóng)產(chǎn)品供給，又要保護(hù)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境，這要求我們必須統(tǒng)籌利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源?！斑@絕不僅僅是從國(guó)外多進(jìn)口點(diǎn)糧食那么簡(jiǎn)單?！背虈?guó)強(qiáng)說，其實(shí)質(zhì)是要實(shí)施全球農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略，構(gòu)建符合國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略需要的，持續(xù)、穩(wěn)定、安全的全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)。

　　程國(guó)強(qiáng)認(rèn)為，全球農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略包含5個(gè)方面的內(nèi)容。

　　一是持續(xù)穩(wěn)定、可預(yù)見的直接貿(mào)易戰(zhàn)略。我國(guó)應(yīng)與有關(guān)供應(yīng)國(guó)、跨國(guó)企業(yè)等建立持續(xù)穩(wěn)定、可預(yù)見的戰(zhàn)略貿(mào)易伙伴關(guān)系，保障油脂油料、棉花、食糖、肉制品、乳制品等國(guó)內(nèi)供需缺口較大、需求持續(xù)增長(zhǎng)的農(nóng)產(chǎn)品的持續(xù)穩(wěn)定進(jìn)口。

　　二是農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口多元化戰(zhàn)略。即加快布局境外農(nóng)業(yè)投資與合作，支持有關(guān)農(nóng)業(yè)資源豐富的國(guó)家，特別是發(fā)展中國(guó)家，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力，促進(jìn)增加全球農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，為中國(guó)全面實(shí)施多渠道、多區(qū)域、多品種的多元化進(jìn)口奠定基礎(chǔ)。

　　三是境外農(nóng)業(yè)投資戰(zhàn)略。這要求大力培育境外農(nóng)業(yè)投資主體，鼓勵(lì)和支持有條件的各類企業(yè)到境外進(jìn)行農(nóng)業(yè)投資，逐步建立全球農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)和全球農(nóng)業(yè)資源供應(yīng)鏈。

　　四是新型農(nóng)業(yè)國(guó)際合作戰(zhàn)略。對(duì)發(fā)展中國(guó)家，重點(diǎn)支持其提高糧食綜合生產(chǎn)能力和糧食自給能力，由此增加全球糧食市場(chǎng)供應(yīng)、改善全球糧食安全形勢(shì);對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家、農(nóng)業(yè)大國(guó)，則重在與之合作推動(dòng)完善全球農(nóng)業(yè)治理機(jī)制，制定全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)則等。

　　五是創(chuàng)建全球大宗農(nóng)產(chǎn)品交易中心。作為全球最大的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)，我國(guó)目前仍然缺少有效的風(fēng)險(xiǎn)管理工具。應(yīng)盡早謀劃建立全球大宗商品交易中心，使我國(guó)在國(guó)際大宗農(nóng)產(chǎn)品的定價(jià)上贏得更多話語權(quán)。

　　程國(guó)強(qiáng)說，我國(guó)發(fā)展到現(xiàn)階段，糧食安全戰(zhàn)略必須要有全球視野、世界布局，我國(guó)也有了實(shí)施這種戰(zhàn)略的能力?！爸灰谏鲜鰩讉€(gè)方面持續(xù)取得成果，國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)是可以有保障的。即使出現(xiàn)無法預(yù)料的極端情況，國(guó)內(nèi)至少還有大米、面粉可吃，還有潛在產(chǎn)能可以調(diào)動(dòng)?！?半月談?dòng)浾?高遠(yuǎn)至 周勉 吳濤)