2016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），明確提出要完善“三權(quán)分置”辦法，不斷探索和豐富“三權(quán)分置”的具體實(shí)現(xiàn)形式。實(shí)踐中集體所有權(quán)具體如何體現(xiàn)？筆者認(rèn)為堅(jiān)持集體所有權(quán)，須清楚認(rèn)識(shí)其所有權(quán)本質(zhì)屬性，遵循基本法理，堅(jiān)持和維護(hù)其在“三權(quán)分置”下作為所有權(quán)的基本權(quán)能。同時(shí)，也要尊重我國(guó)農(nóng)村土地制度改革發(fā)展歷程和現(xiàn)狀，承認(rèn)集體所有權(quán)在實(shí)踐中形成的特殊權(quán)能。

資料圖

　　農(nóng)村土地集體所有制度的形成

　　回顧新中國(guó)成立以來農(nóng)村土地集體所有制形成過程，有助于我們認(rèn)清制度變遷脈絡(luò)，明確改革方向，為科學(xué)界定“三權(quán)分置”理清思路。

　　一是1949至1952年土地改革階段。該階段，全國(guó)進(jìn)行了徹底的土地改革，廢除地主土地所有制，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”，建立了土地“農(nóng)民所有、農(nóng)戶自營(yíng)”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。

　　二是1952年至1978年的合作化和人民公社階段。從避免土地兼并、農(nóng)民貧富分化等諸多因素考慮，農(nóng)村實(shí)行了社會(huì)主義改造，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地集體所有。人民公社時(shí)期實(shí)行“一大二公”，廢除私有財(cái)產(chǎn)，一切生產(chǎn)資料歸公社所有。

　　三是1978年改革開放以來。各地積極探索，在堅(jiān)持集體所有前提下，出現(xiàn)了統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、包干到戶，專業(yè)承包、聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬等多種經(jīng)營(yíng)形式，最終形成集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地制度，確立了家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)模式。

　　從農(nóng)村土地集體所有制形成的歷史過程可以看出，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是一定范圍內(nèi)（村級(jí)或者村民小組）農(nóng)民群體的權(quán)利，與農(nóng)民個(gè)體存在權(quán)利沖突，但不是對(duì)立關(guān)系，從外部看，二者利益一致。通過改革建立家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的目的是適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展需要，通過滿足農(nóng)民群眾的物質(zhì)利益需要，調(diào)動(dòng)其發(fā)展社會(huì)主義的積極性，最終目的是生產(chǎn)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義。因此，深化農(nóng)村土地改革，實(shí)行“三權(quán)分置”，不能與終極目標(biāo)背道而馳，把集體改弱了；也不能違背生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律，侵害農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，妨礙其發(fā)展積極性。

　　農(nóng)村土地集體所有權(quán)的屬性

　　從土地制度沿革歷史可以看出，與普通財(cái)產(chǎn)所有權(quán)相比，土地集體所有權(quán)具有以下特殊性：

　　一是標(biāo)的物特殊。集體土地所有權(quán)標(biāo)的物是土地。與其他資源相比，土地具有稀缺性、不可再生性等特征，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件，是人類生產(chǎn)生活必不可少的資源。這就決定了以土地為標(biāo)的的所有權(quán)在設(shè)立、行使、處置等方面必然受到法律的特殊約束。在我國(guó)，土地所有制關(guān)系到社會(huì)主義公有制性質(zhì)，這直接決定了土地所有權(quán)權(quán)能必然與普通財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、國(guó)外私有制下的土地所有權(quán)不同。只有清楚認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)，才能科學(xué)界定集體土地所有權(quán)權(quán)能。

　　二是權(quán)利來源特殊。物權(quán)的取得可分為原始取得和繼受取得。原始取得不以他人的權(quán)利和意志為依據(jù)，根據(jù)法律規(guī)定直接取得物權(quán)。繼受取得是為他人在自己的物上創(chuàng)設(shè)物權(quán)或通過法律行為移轉(zhuǎn)物權(quán)，使得他人取得物權(quán)。集體土地所有權(quán)，是在經(jīng)歷了土地改革、互助、合作、人民公社等階段，最終確立“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的歷史沿革中形成的，具有深厚的歷史背景。這決定了集體土地所有權(quán)，不能如原始取得的所有權(quán)那樣單純絕對(duì)，也不能像繼受取得的所有權(quán)那樣權(quán)利變動(dòng)和歸屬路徑清晰。

　　三是權(quán)利主體特殊。物權(quán)法規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地，屬于本集體成員集體所有。與其他民事主體的清晰邊界相比，農(nóng)民集體具有先天開放性，新增人口自動(dòng)取得成員資格，享有包括土地所有權(quán)在內(nèi)的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益。這導(dǎo)致集體土地具體權(quán)利人處于不斷變動(dòng)之中，造成了事實(shí)上的權(quán)利人模糊。作為權(quán)利人的農(nóng)民集體，與作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的農(nóng)戶家庭相互重合交織，增加了明晰集體權(quán)利界限與農(nóng)戶權(quán)利界限的難度。因此，堅(jiān)持土地集體所有，必須先明確界定權(quán)利主體，并從具體農(nóng)戶集合中抽象出來，才能確保農(nóng)民集體對(duì)內(nèi)對(duì)外行使所有權(quán)，使其各項(xiàng)權(quán)能落到實(shí)處。