農(nóng)村土地集體所有權(quán)的權(quán)能

　?。ㄒ唬┳鳛樗袡?quán)的基本權(quán)能

　　1.處分權(quán)。處分是財產(chǎn)所有權(quán)人在法律規(guī)定范圍內(nèi)決定財產(chǎn)事實(shí)上和法律上命運(yùn)的權(quán)能，是所有權(quán)的基本權(quán)能之一。按照法律規(guī)定，土地集體所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。從《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》等來看，其處分權(quán)能主要表現(xiàn)為設(shè)置用益物權(quán)（土地承包經(jīng)營權(quán)），以及農(nóng)民集體在討論決定承包方案、因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損等特殊情形調(diào)整承包地、“四荒地”發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個人經(jīng)營、農(nóng)戶在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓承包權(quán)和流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)、土地征收及征地補(bǔ)償款分配等有關(guān)土地重大事項(xiàng)中的知情權(quán)和決策權(quán)。

　　2.直接經(jīng)營權(quán)。集體土地所有權(quán)是主要的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)之一。在家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制下，農(nóng)民集體有權(quán)按照國家法律政策規(guī)定實(shí)行家庭承包經(jīng)營，也可以依法經(jīng)過民主決策，采取直接經(jīng)營等方式利用集體土地。直接經(jīng)營權(quán)的對象可以是部分集體土地，也可以是全部集體土地。在后者情形下，直接經(jīng)營權(quán)表現(xiàn)為統(tǒng)一經(jīng)營權(quán)。

　　3.收益權(quán)。從目前的法律政策看，土地集體所有權(quán)的收益權(quán)主要體現(xiàn)在發(fā)包“四荒地”時可以收取承包費(fèi)；集體土地對外流轉(zhuǎn)時，利用集體資金改良土壤、提高地力的，可向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的流入方收取基礎(chǔ)設(shè)施使用費(fèi)和土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)費(fèi)；集體統(tǒng)一組織經(jīng)營時，收獲和處置農(nóng)作物等權(quán)利。

　　4.獲得補(bǔ)償和賠償權(quán)。物權(quán)法規(guī)定，為了公共利益需要，征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用。其中土地補(bǔ)償費(fèi)即為對土地所有者的補(bǔ)償。物權(quán)法第三十七條規(guī)定，侵害物權(quán)，造成權(quán)利人損害的，權(quán)利人可以請求損害賠償，也可以請求承擔(dān)其他民事責(zé)任。這條關(guān)于損害賠償?shù)囊话阋?guī)定，當(dāng)然適用于集體土地所有權(quán)。

　　5.監(jiān)督使用和收回權(quán)。首先，按照農(nóng)村土地承包法等規(guī)定，所有權(quán)人主要對經(jīng)營權(quán)人合理利用和保護(hù)土地進(jìn)行監(jiān)督，對經(jīng)營權(quán)人損害、浪費(fèi)承包地和農(nóng)業(yè)資源的行為進(jìn)行制止，包括長期撂荒、拋荒等。其次，當(dāng)經(jīng)營者再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)時，需按照規(guī)定告知土地所有權(quán)人或征得土地所有權(quán)人同意。當(dāng)經(jīng)營權(quán)人拒不改正損害土地的行為時，土地所有權(quán)人有權(quán)采取相應(yīng)措施。

　　（二）因?qū)嵭屑彝コ邪贫哂械臋?quán)能

　　1.發(fā)包權(quán)。《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以發(fā)包本集體土地，土地承包經(jīng)營權(quán)自合同生效時成立。即通過發(fā)包，在土地集體所有權(quán)上設(shè)置了土地承包經(jīng)營權(quán)這種用益物權(quán)，因此發(fā)包權(quán)是集體所有權(quán)處分權(quán)能在家庭承包經(jīng)營制度下的一種特殊體現(xiàn)。在以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制下，即使不再對承包土地進(jìn)行重新發(fā)包調(diào)整，發(fā)包權(quán)也應(yīng)該作為所有權(quán)的一項(xiàng)重要權(quán)能存在。

　　2.優(yōu)先受讓權(quán)。為發(fā)揮集體“統(tǒng)”的功能，推動發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，可以賦予土地所有權(quán)人，在承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地時，同等條件下優(yōu)先受讓的權(quán)利。集體對流入土地可以統(tǒng)一經(jīng)營或組織流轉(zhuǎn)。

　　3.調(diào)整權(quán)。按照農(nóng)村土地承包法規(guī)定，承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損等特殊情形，發(fā)包方經(jīng)過民主程序可以對個別農(nóng)戶之間的承包地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。一般認(rèn)為，此為發(fā)包方的調(diào)整權(quán)。但土地的特殊性決定實(shí)行該權(quán)利需充分考慮社會發(fā)展利益，符合法律政策有關(guān)規(guī)定，尤其不能以少數(shù)服從多數(shù)等名義，違規(guī)調(diào)整土地，侵害農(nóng)戶承包權(quán)，影響土地承包關(guān)系穩(wěn)定。

　　《意見》強(qiáng)調(diào)在保護(hù)集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，平等保護(hù)經(jīng)營主體以流轉(zhuǎn)合同取得土地經(jīng)營權(quán)。有人認(rèn)為對農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的保護(hù)，使得集體土地所有權(quán)權(quán)能部分落空，形同虛設(shè)。這種觀點(diǎn)值得商榷。從法律角度看，設(shè)置用益物權(quán)和建立合同關(guān)系，讓渡部分權(quán)能或承擔(dān)合同義務(wù)，本身就是所有權(quán)權(quán)利行使的體現(xiàn)，所有權(quán)因此受到限制是所有權(quán)人自愿選擇的后果，是應(yīng)有之義。從實(shí)踐角度看，采取何種經(jīng)營方式，是由農(nóng)戶家庭一家一戶分散經(jīng)營還是由集體統(tǒng)一經(jīng)營，可以通過民主程序由農(nóng)民自行決定。因此，在設(shè)置集體土地所有權(quán)權(quán)能時，要在充分考慮歷史和實(shí)踐基礎(chǔ)上，擺正心態(tài)，遵從法理，真正賦予農(nóng)民集體完整、可實(shí)施、受尊重和保護(hù)的所有權(quán)。

　　（作者單位：農(nóng)業(yè)部經(jīng)管總站仲裁指導(dǎo)處）