耕地是我國最為寶貴的資源，關(guān)系十幾億人吃飯大事，必須保護好，絕不能有閃失。近年來，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，各地區(qū)各有關(guān)部門積極采取措施，強化主體責任，嚴格落實占補平衡制度，嚴守耕地紅線，耕地保護工作取得顯著成效。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)深入推進，耕地后備資源不斷減少，實現(xiàn)耕地占補平衡、占優(yōu)補優(yōu)的難度日趨加大，激勵約束機制尚不健全，耕地保護面臨多重壓力。為進一步加強耕地保護和改進占補平衡工作，現(xiàn)提出如下意見。

　　一、總體要求

　　（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立新發(fā)展理念，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，像保護大熊貓一樣保護耕地，著力加強耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，著力加強耕地管控、建設(shè)、激勵多措并舉保護，采取更加有力措施，依法加強耕地占補平衡規(guī)范管理，落實藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢構(gòu)筑堅實的資源基礎(chǔ)。

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　　——堅持嚴保嚴管。強化耕地保護意識，強化土地用途管制，強化耕地質(zhì)量保護與提升，堅決防止耕地占補平衡中補充耕地數(shù)量不到位、補充耕地質(zhì)量不到位的問題，堅決防止占多補少、占優(yōu)補劣、占水田補旱地的現(xiàn)象。已經(jīng)確定的耕地紅線絕不能突破，已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農(nóng)田絕不能隨便占用。

　　——堅持節(jié)約優(yōu)先。統(tǒng)籌利用存量和新增建設(shè)用地，嚴控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率，實行建設(shè)用地總量和強度雙控，提高土地節(jié)約集約利用水平，以更少的土地投入支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

　　——堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，強化耕地保護主體責任，健全利益調(diào)節(jié)機制，激勵約束并舉，完善監(jiān)管考核制度，實現(xiàn)耕地保護與經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)相統(tǒng)籌，耕地保護責權(quán)利相統(tǒng)一。

　　——堅持改革創(chuàng)新。適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，突出問題導(dǎo)向，完善永久基本農(nóng)田管控體系，改進耕地占補平衡管理方式，實行占補平衡差別化管理政策，拓寬補充耕地途徑和資金渠道，不斷完善耕地保護和占補平衡制度，把握好經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的關(guān)系。

　?。ㄈ┛傮w目標。牢牢守住耕地紅線，確保實有耕地數(shù)量基本穩(wěn)定、質(zhì)量有提升。到2020年，全國耕地保有量不少于18.65億畝，永久基本農(nóng)田保護面積不少于15.46億畝，確保建成8億畝、力爭建成10億畝高標準農(nóng)田，穩(wěn)步提高糧食綜合生產(chǎn)能力，為確保谷物基本自給、口糧絕對安全提供資源保障。耕地保護制度和占補平衡政策體系不斷完善，促進形成保護更加有力、執(zhí)行更加順暢、管理更加高效的耕地保護新格局。

　　二、嚴格控制建設(shè)占用耕地

　　（四）加強土地規(guī)劃管控和用途管制。充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用，從嚴核定新增建設(shè)用地規(guī)模，優(yōu)化建設(shè)用地布局，從嚴控制建設(shè)占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地。實行新增建設(shè)用地計劃安排與土地節(jié)約集約利用水平、補充耕地能力掛鉤，對建設(shè)用地存量規(guī)模較大、利用粗放、補充耕地能力不足的區(qū)域，適當調(diào)減新增建設(shè)用地計劃。探索建立土地用途轉(zhuǎn)用許可制，強化非農(nóng)建設(shè)占用耕地的轉(zhuǎn)用管控。

　?。ㄎ澹﹪栏裼谰没巨r(nóng)田劃定和保護。全面完成永久基本農(nóng)田劃定，將永久基本農(nóng)田劃定作為土地利用總體規(guī)劃的規(guī)定內(nèi)容，在規(guī)劃批準前先行核定并上圖入庫、落地到戶，并與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記相結(jié)合，將永久基本農(nóng)田記載到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書上。糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)范圍內(nèi)的耕地要優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田，實行重點保護。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途。強化永久基本農(nóng)田對各類建設(shè)布局的約束，各地區(qū)各有關(guān)部門在編制城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃，推進多規(guī)合一過程中，應(yīng)當與永久基本農(nóng)田布局充分銜接，原則上不得突破永久基本農(nóng)田邊界。一般建設(shè)項目不得占用永久基本農(nóng)田，重大建設(shè)項目選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田的，在可行性研究階段，必須對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進行嚴格論證，通過國土資源部用地預(yù)審；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收依法依規(guī)報國務(wù)院批準。嚴禁通過擅自調(diào)整縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃，規(guī)避占用永久基本農(nóng)田的審批。

　　（六）以節(jié)約集約用地緩解建設(shè)占用耕地壓力。實施建設(shè)用地總量和強度雙控行動，逐級落實“十三五”時期建設(shè)用地總量和單位國內(nèi)生產(chǎn)總值占用建設(shè)用地面積下降的目標任務(wù)。盤活利用存量建設(shè)用地，推進建設(shè)用地二級市場改革試點，促進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，引導(dǎo)產(chǎn)能過剩行業(yè)和“僵尸企業(yè)”用地退出、轉(zhuǎn)產(chǎn)和兼并重組。完善土地使用標準體系，規(guī)范建設(shè)項目節(jié)地評價，推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，強化節(jié)約集約用地目標考核和約束，推動有條件的地區(qū)實現(xiàn)建設(shè)用地減量化或零增長，促進新增建設(shè)不占或盡量少占耕地。