3月16日,全文3萬(wàn)多字,共計(jì)30多章的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)正式公布。
其中,強(qiáng)調(diào)以人為本,推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化被認(rèn)為是《規(guī)劃》的最大亮點(diǎn)。而城鎮(zhèn)化的資金保障是一大重點(diǎn)。城市的建設(shè)需要地方政府投入大量的資金,因此目前很多城市的地方負(fù)債都比較重,未來(lái)如何規(guī)范地方發(fā)債是一大亮點(diǎn)。規(guī)劃提出,要建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制。在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上,建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評(píng)級(jí)制度,允許地方政府發(fā)行市政債券,拓寬城市建設(shè)融資渠道。
允許地方政府發(fā)行市政債券,必將帶來(lái)一系列的聯(lián)動(dòng)改革。例如,需要修改《預(yù)算法》,改變地方政府不能成為舉債主體的規(guī)定,以及改革當(dāng)前政府預(yù)算會(huì)計(jì)制度,系統(tǒng)地編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表。
城鎮(zhèn)化是未來(lái)一段時(shí)間拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最大動(dòng)力。在千呼萬(wàn)喚之后,昨日晚間,全文3萬(wàn)多字,共計(jì)30多章的國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃揭開(kāi)面紗。
中共中央、國(guó)務(wù)院日前印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014~2020年)》(下稱《規(guī)劃》),要求切實(shí)加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化工作的指導(dǎo),著重解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化等問(wèn)題,推進(jìn)城鎮(zhèn)化沿著正確方向發(fā)展。
規(guī)劃最大的亮點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)以人為本,推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。規(guī)劃提出保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利等一系列舉措,推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。
按照規(guī)劃,未來(lái)我國(guó)將構(gòu)建以陸橋通道、沿長(zhǎng)江通道為兩條橫軸,以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸,以軸線上城市群和節(jié)點(diǎn)城市為依托、其他城鎮(zhèn)化地區(qū)為重要組成部分,大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。
建立市民化成本分擔(dān)機(jī)制
中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心信息部部長(zhǎng)徐洪才介紹,為了避免走彎路,《規(guī)劃》認(rèn)真總結(jié)了我國(guó)近年來(lái)城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),包括:土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化,建設(shè)用地粗放低效;城市管理服務(wù)水平不高,“城市病”問(wèn)題日益突出等。
規(guī)劃最大的亮點(diǎn)是推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。規(guī)劃提出保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利、完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系、擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面、改善基本醫(yī)療衛(wèi)生條件、拓寬住房保障渠道等一系列舉措,推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù),并要求創(chuàng)新體制機(jī)制,建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進(jìn)機(jī)制。
目前我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%,戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右,也就是說(shuō)城鎮(zhèn)常住人口中有2億多人沒(méi)有非農(nóng)人口戶籍,與戶籍非農(nóng)人口在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等社會(huì)均等化方面存在差距。這樣的城鎮(zhèn)化也被稱為“偽城鎮(zhèn)化”、“半拉子的城鎮(zhèn)化”。因此,提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量十分關(guān)鍵。
按照規(guī)劃,到2020年,常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右,戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右,戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右,努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。
不過(guò),要切實(shí)推動(dòng)農(nóng)民工的市民化,目前仍面臨著不少障礙。國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成此前曾對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》分析,盡管中央一直將人的城鎮(zhèn)化作為城鎮(zhèn)化的重點(diǎn),但對(duì)地方政府來(lái)說(shuō),戶籍改革、農(nóng)民工市民化是需要掏錢(qián)的,這就涉及到利益的改革問(wèn)題。因此地方政府往往更愿意在城鎮(zhèn)建設(shè)方面著力,而在推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化方面進(jìn)展甚微。
因此,如何建立一個(gè)有效的機(jī)制改變這一困局十分關(guān)鍵?!兑?guī)劃》提出,要建立健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制,根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分類,明確成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任。
具體而言,政府要承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在義務(wù)教育、勞動(dòng)就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設(shè)施等方面的公共成本。企業(yè)要落實(shí)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度,加大職工技能培訓(xùn)投入,依法為農(nóng)民工繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。農(nóng)民工要積極參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等,并按照規(guī)定承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用,提升融入城市社會(huì)的能力。
規(guī)劃指出,各級(jí)政府根據(jù)基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分,承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶較多地區(qū)政府的公共服務(wù)保障能力。
重點(diǎn)在三四線城市
從城市結(jié)構(gòu)和規(guī)模來(lái)說(shuō),目前北上廣深四個(gè)一線城市和部分二線核心城市的人口規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)龐大,城市開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)趨于飽和,城市病問(wèn)題日益凸顯。在這種情況下,要再接納大量的人口落戶已經(jīng)不太現(xiàn)實(shí)。因此未來(lái)7年,新增的1億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的重點(diǎn)只能在三四線城市。
對(duì)此,規(guī)劃提出,要實(shí)施差別化落戶政策,全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制,有序放開(kāi)城區(qū)人口50萬(wàn)~100萬(wàn)的城市落戶限制,合理放開(kāi)城區(qū)人口100萬(wàn)~300萬(wàn)的大城市落戶限制,合理確定城區(qū)人口300萬(wàn)~500萬(wàn)的大城市落戶條件,嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市人口規(guī)模。
廈門(mén)市政協(xié)委員、集美大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長(zhǎng)李友華說(shuō),城鎮(zhèn)化過(guò)程中的人口市民化應(yīng)是梯度轉(zhuǎn)移的過(guò)程,即村鎮(zhèn)人口向三四線城市轉(zhuǎn)移,但目前的情況是,農(nóng)村人口大多直接向一二線城市流動(dòng),再加上很多三四線城市人口也在向一二線城市轉(zhuǎn)移,所以三四線城市一直發(fā)展比較慢。
也正是如此,2012年以來(lái),在一二線城市樓市迅猛上漲的同時(shí),不少三四線城市卻出現(xiàn)了過(guò)剩的現(xiàn)象,空城、鬼城頻出。