十八屆四中全會(huì)提出，全面推進(jìn)依法治國(guó)。目前，在農(nóng)業(yè)主要領(lǐng)域基本上做到有法可依。不過(guò)，面對(duì)農(nóng)村改革發(fā)展的新形勢(shì)，需要制定新的法律，即使已經(jīng)出臺(tái)的法律也面臨重新修訂問(wèn)題。

　　7月30日，在農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心舉辦的“2015中國(guó)農(nóng)村發(fā)展高層論壇”上，全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)主任委員劉振偉說(shuō)，現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)法制，特別是立法工作面臨重要領(lǐng)域立法難、一些法律的可操作性不足、農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍需要加強(qiáng)的難題。

　　“豆腐法”出臺(tái)的無(wú)奈

　　隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，大多數(shù)都是上世紀(jì)90年代和本世紀(jì)初制定的法律，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在農(nóng)村改革發(fā)展的需要。目前需要修訂的法律有《農(nóng)業(yè)法》、《種子法》、《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《土地管理法》、《漁業(yè)法》、《森林法》、《草原法》。還有一些重要的法律，比如《糧食法》、《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》、《農(nóng)業(yè)投入法》、《土地污染防治法》等尚未出臺(tái)。

　　因?yàn)閲?guó)內(nèi)的法律大部分是原則性的，宣示性的條款多，具體的規(guī)則相對(duì)弱，可操作性不足。因此被外界調(diào)侃為“豆腐法”、“棉花法”。劉振偉回應(yīng)稱，這不是不想搞，是因?yàn)楦愠鰜?lái)以后，磨來(lái)磨去消磨殆盡了。所以，有時(shí)候?yàn)榱丝紤]法律實(shí)施，搞一個(gè)原則性的。

　　另外，當(dāng)前法律修訂面臨，農(nóng)業(yè)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)需要統(tǒng)一，有些地方性的法規(guī)突破了上位法，也需要解決。還有政策和法律銜接的問(wèn)題，改革性規(guī)定和沿用法律的規(guī)定不相一致。

　　多部法律需要修訂

　　2007年頒布實(shí)施《農(nóng)民專業(yè)合作社法》。當(dāng)時(shí)的考慮是，先把農(nóng)民組織起來(lái)，建立合作社的框架，因此放低入社的門檻，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)也很寬松，在公平和盈利的關(guān)系上，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)公平。結(jié)果合作社規(guī)模小、實(shí)力弱、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)等問(wèn)題開(kāi)始凸顯。現(xiàn)在也面臨修訂。

　　劉振偉說(shuō)，法律過(guò)去只是要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，服務(wù)的提供者，現(xiàn)在擴(kuò)大到綜合經(jīng)營(yíng)，以及信用貸款。中央文件規(guī)定，分紅不分息，風(fēng)險(xiǎn)可掌控。也就意味著，現(xiàn)在修訂合作社法需要考慮合作金融的內(nèi)容。

　　今年4月，全國(guó)人大常委會(huì)審議了《種子法》修訂草案的議案。劉振偉說(shuō)，年內(nèi)有望進(jìn)行第二次審議。草案內(nèi)容包括保護(hù)種質(zhì)資源、完善品種審定登記制度，包括對(duì)轉(zhuǎn)基因品種的監(jiān)管，外國(guó)進(jìn)入我國(guó)種業(yè)的安全審查等十個(gè)方面。

　　根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)口徑，農(nóng)業(yè)GDP占總量的10%，但卻獲得接近三分之一的貸款。劉振偉解釋說(shuō)，這是錯(cuò)覺(jué)，是統(tǒng)計(jì)口徑不準(zhǔn)確導(dǎo)致的。原先統(tǒng)計(jì)將縣域建筑和房地產(chǎn)的貸款剔除后的貸款都算成三農(nóng)貸款。實(shí)際上，和農(nóng)業(yè)直接相關(guān)的貸款沒(méi)有這么大，我們分析10萬(wàn)億元都到不了。

　　對(duì)于一方面農(nóng)村的金融饑渴，另一方面資金外流嚴(yán)重，出現(xiàn)貸款難，融資難的難題，劉振偉說(shuō)，希望出臺(tái)《農(nóng)村金融法》，搞框架性的制度設(shè)計(jì)。參照美國(guó)社區(qū)金融法，凝聚各類機(jī)構(gòu)，建立量化考核機(jī)制。

　　他說(shuō)，現(xiàn)在跟財(cái)政部、稅務(wù)總局商量?jī)?yōu)惠政策，誰(shuí)支持三農(nóng)多誰(shuí)享受的優(yōu)惠政策就多，比如營(yíng)業(yè)稅，現(xiàn)在信用社是3%，其他金融機(jī)構(gòu)是5%，能不能將來(lái)凡是面向三農(nóng)的金融服務(wù)的部分，都調(diào)到3%。這是一個(gè)設(shè)想，諸如此類的事情。

　　土地承包政策與法律的銜接

　　至于《土地承包法》，因?yàn)橹醒敫母锵刃校裁媾R修訂。

　　基于多重考慮，中央實(shí)行土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的三權(quán)分置。如何界定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就是難題之一。如何定性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，眾說(shuō)紛紜。有人主張為是債權(quán)，有人認(rèn)為是物權(quán)。還有人主張，流轉(zhuǎn)的期限短了就是債權(quán)，長(zhǎng)了就是物權(quán)。

　　此外，中央會(huì)議及文件中提到，賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保的融資功能。如果出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，就只涉及經(jīng)營(yíng)權(quán)而非承包權(quán)。但問(wèn)題是，如果土地經(jīng)營(yíng)權(quán)被界定為債權(quán)，它是不能抵押的，只能質(zhì)押或擔(dān)保。

　　如何落實(shí)土地承包關(guān)系長(zhǎng)期不變的具體形式也值得考慮。劉振偉說(shuō)，有要求期限，也有沒(méi)有期限的。搞民法的專家稱，土地承包權(quán)是用益物權(quán)，就是一種期限物權(quán)，期限多長(zhǎng)可以商量，不設(shè)期限可能說(shuō)不過(guò)去。

　　那么接下來(lái)的問(wèn)題就是，期限多長(zhǎng)、期限起點(diǎn)怎么算，以及土地的小調(diào)整要不要開(kāi)個(gè)口子。劉振偉說(shuō)，要不要進(jìn)行土地的小調(diào)整，我們正在研究。不過(guò)，開(kāi)與不開(kāi)這個(gè)口子，土地絕不能打散重分，這條意見(jiàn)是明確的。

　　農(nóng)民要不要交回承包地，也存在爭(zhēng)議。這是因?yàn)檎咝晕募刹灰恢?。《土地承包法》?guī)定，農(nóng)戶到小城鎮(zhèn)以后，地可以不交，但是進(jìn)入社區(qū)的市以后，原來(lái)的承包地就要交。不過(guò)，國(guó)務(wù)院戶籍制度改革的文件不要求將推出土地權(quán)利作為落戶城鎮(zhèn)的條件。所以，法律和政策需要銜接一下。

　　《糧食法》、《森林法》、《扶貧法》也因相應(yīng)原因尚未出臺(tái)。

　　劉振偉說(shuō)，本屆人大任期還剩兩年半，再加上下一屆的五年，七八年的時(shí)間把這七八部法律制定出來(lái)就很不容易了。法律要建立在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，政策的基礎(chǔ)上，需要多方支持。