淺談新《土地管理法》對土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的影響

土地制度是國家的根本制度之一，土地管理法對經(jīng)濟社會的影響也遠(yuǎn)超一般法律的范疇，2020年1月1日，修訂后的《土地管理法》(以下簡稱“20版土地管理法”)、《城市房地產(chǎn)管理法》正式施行，3月12日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，一系列大刀闊斧的改革引起廣泛關(guān)注。

人們往往高估一件事物在短期內(nèi)引起的變化，而低估一些事物的長期影響。土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)是土地利用的伴生產(chǎn)業(yè)(雖然很微小，2019年土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模約200~300億，而房地產(chǎn)銷售規(guī)模在2019年已近16萬億)，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、商業(yè)模式直接受土地管理法的影響。盡管從字面上看，新法只是將“防止污染土地”改成“防止土壤污染”，但新法對土地管理制度的重大修訂會直接影響房地產(chǎn)業(yè)，進而間接影響土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)。在某種程度上，房地產(chǎn)業(yè)是早期推進中國土壤修復(fù)發(fā)展的源動力，“先有市場后有法”，2009年產(chǎn)生市場化土壤修復(fù)項目，2019年土壤污染防治法才正式施行，房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促使大量的城市工業(yè)用地轉(zhuǎn)為商業(yè)、居住等用地，用地性質(zhì)的變化對土壤環(huán)境質(zhì)量提出更高的要求，進而催生出土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)。

隨著20版土地管理法的實施，我們認(rèn)為土壤修復(fù)領(lǐng)域有可能發(fā)生兩個重要變化。

01集體建設(shè)用地修復(fù)項目將成為修復(fù)市場新動力

此次修法最大的一個亮點就是解決了集體建設(shè)用地的地位問題【1】，2004版土地管理法規(guī)定，集體建設(shè)用地僅包含三種利用形式：1)興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè);2)建設(shè)村民住宅;3)建設(shè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)。除上述三種利用形式外，集體經(jīng)濟組織外的單位或者個人若需要使用某塊集體建設(shè)用地，只能先將該集體建設(shè)用地征為國有，再通過“招拍掛”程序取得土地使用權(quán)【2】;2009版房地產(chǎn)管理法也規(guī)定集體所有的土地經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償轉(zhuǎn)讓，進入房地產(chǎn)開發(fā)流程。20版土地管理法直接將上述條款刪除，房地產(chǎn)管理法則增加了“法律另有規(guī)定的除外”補充條款;這意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場的法律障礙被打破，為建立同價同權(quán)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場鋪平了道路。

長期以來珠三角土壤修復(fù)市場與長三角市場存在明顯的差距，據(jù)不完全統(tǒng)計，截止目前珠三角僅出現(xiàn)一例合同額超過1億的土壤修復(fù)工程，而長三角為20個左右，甚至武漢市的已修復(fù)工程量都超過珠三角總量，這其中固然有監(jiān)管方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，但更深層次的原因是土地管理制度的問題。在珠三角，“三來一補”的早期工廠模式塑造了“包租婆經(jīng)濟”，土地與利益的緊密關(guān)聯(lián)促使農(nóng)民形成了愈來愈強的土地利益“歸私”意識【3】。這種地權(quán)意識實際上就是土地財產(chǎn)權(quán)意識。農(nóng)民認(rèn)為土地是集體所有的，根本上是歸個體所有的【4】。于是我們看到像東莞、深圳的土地開發(fā)強度已經(jīng)接近或超過50%【5】(北京約為22%)，并有大量的小產(chǎn)權(quán)房(民間估測深圳小產(chǎn)權(quán)房占比約50%)，地方政府征地成本巨大。在2019年土壤修復(fù)分析報告中【6】，沒有一個項目是來自于集體土地所有者進行的修復(fù)，并不是因為集體土地不需要修復(fù)(早期大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及外租廠房都可能存在土壤污染，其管理水平較一般的國有企業(yè)更低，造成污染的可能性更大)，更大可能是由于集體建設(shè)用地游離于國有土地市場之外，流動性較差，污染責(zé)任方、開發(fā)受益方都沒有意愿進行修復(fù)，監(jiān)管單位在土壤環(huán)境監(jiān)管體系建立初期，沒有精力也無意愿去碰硬釘子，形成了事實上的“三不管地帶”。

土地管理法修訂后解決了集體建設(shè)用地的地位問題，集體建設(shè)用地與國有土地同權(quán)同價后也意味著“同義務(wù)”，集體建設(shè)用地的修復(fù)工作也將與國有土地一樣面臨嚴(yán)監(jiān)管，寶航環(huán)境參加了北京、珠三角等發(fā)達(dá)地區(qū)的重點行業(yè)企業(yè)用地土壤污染狀況調(diào)查工作，大量的集體建設(shè)用地已被納入調(diào)查范圍，廣州市等珠三角核心城市已經(jīng)產(chǎn)生一些由經(jīng)濟聯(lián)合社等集體經(jīng)濟組織主導(dǎo)的場地調(diào)查項目，在不遠(yuǎn)的將來我們可能就會看見不少某某村集體在組織進行修復(fù)工程。

02土壤修復(fù)熱點區(qū)域?qū)l(fā)生變化

一個變化方向是向集體建設(shè)用地面積大、工業(yè)生產(chǎn)歷史久的珠三角等區(qū)域轉(zhuǎn)移，另一個方向是向強省會城市轉(zhuǎn)移。第一個方向變化的原因詳見上文，第二個方向變化的原因則是來自于土地管理法修訂后審批制度的改革。

作為新法的配套措施，3月初國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于授權(quán)和委托授權(quán)的決定》，將非永久基本農(nóng)田農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和部分永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)下放給省級政府，省級政府的自主權(quán)明顯提升【7】，致力于做強省會城市的省份如河南、安徽、湖南、陜西、四川、湖北等地將更有動力在協(xié)調(diào)省內(nèi)資源，促進集體建設(shè)用地指標(biāo)、永久基本農(nóng)田外農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地指標(biāo)向中心城市傾斜，由此帶來的城市郊區(qū)修復(fù)需求將會明顯增加，鄭州、合肥、長沙、西安、成都、武漢等城市的郊區(qū)地塊將誕生更多的土壤修復(fù)機會。