日前，《土地管理法實(shí)施條例(修訂草案)》正在征求意見，在以新《土地管理法》為核心的土地管理法律法規(guī)體系下，對(duì)于最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度該如何重新認(rèn)知、監(jiān)管執(zhí)行、落到實(shí)處?耕地保護(hù)實(shí)踐中還有哪些困難亟待解決，又有哪些探索與創(chuàng)新值得推廣與完善?
日前，來自高等院校、科研院所、自然資源部直屬機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者以及地方耕地保護(hù)工作者，就相關(guān)問題在線上進(jìn)行了視頻研討，共議破解之道。自然資源部原副部長曹衛(wèi)星在書面致辭中提出，山水林田湖草生命共同體中的“田”即耕地資源，保護(hù)利用好耕地資源，要調(diào)動(dòng)全社會(huì)共同參與的積極性，加強(qiáng)耕地建設(shè)性保護(hù)。
無論從糧食安全還是應(yīng)對(duì)全球風(fēng)險(xiǎn)來看，堅(jiān)守耕地紅線都不能放松
近些年，由于耕地產(chǎn)能建設(shè)加強(qiáng)和耕地利用效率提高，糧食安全得到有效保障，讓我們能夠應(yīng)對(duì)全球風(fēng)險(xiǎn)，我國對(duì)地緣政治、全球市場、全球變化的應(yīng)對(duì)能力也在不斷增強(qiáng)。南京大學(xué)黃賢金認(rèn)為：“尤其是以耕地保護(hù)為核心的土地用途管制制度，為實(shí)現(xiàn)國土空間用途管制制度奠定了基礎(chǔ)。”
放眼未來，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所陳百明表示，堅(jiān)守耕地紅線不能放松。他提醒說，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到耕地的自我保護(hù)能力較弱，看到正在保護(hù)的現(xiàn)有耕地中還存在重金屬污染、有機(jī)污染和其他問題，亟須修復(fù)治理和休養(yǎng)生息。
“耕地保護(hù)必須考慮特殊時(shí)期的糧食安全。”浙江大學(xué)吳宇哲分析稱，要認(rèn)真思考如何在災(zāi)害發(fā)生時(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，特殊時(shí)期在糧食禁運(yùn)情形下不僅能保證糧食的自足自己，還能用市場化機(jī)制滿足人民的多樣化需求。
落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度關(guān)鍵要破解執(zhí)行難的深層次矛盾
《土地管理法實(shí)施條例(修訂草案)》(征求意見稿)明確了地方人民政府主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護(hù)的第一責(zé)任人。多位專家一致認(rèn)為，落實(shí)耕保責(zé)任是耕地保護(hù)全要素管護(hù)的重要環(huán)節(jié)。“如何充分調(diào)動(dòng)基層政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織和廣大農(nóng)民這些關(guān)鍵主體的耕地保護(hù)主觀能動(dòng)性，對(duì)于取得耕地保護(hù)實(shí)效至關(guān)重要。”江西農(nóng)業(yè)大學(xué)陳美球說。
關(guān)于耕保第一責(zé)任人，自然資源部國土整治中心鄖文聚建議將田長制、黨政同責(zé)、牽頭部門首責(zé)納入常規(guī)管理。沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)王秋兵建議明確耕地保護(hù)屬地責(zé)任，管理重心下移，將破壞耕地的現(xiàn)象制止在萌芽狀態(tài)。河南省科學(xué)院地理研究所王國強(qiáng)分析稱，調(diào)動(dòng)地方和農(nóng)民主動(dòng)保護(hù)耕地的積極性，關(guān)鍵是將耕地除資源價(jià)值以外的資產(chǎn)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值更多地發(fā)揮出來。南京農(nóng)業(yè)大學(xué)吳群則認(rèn)為應(yīng)強(qiáng)化對(duì)耕地保護(hù)的監(jiān)督，“耕保首責(zé)在政府，各級(jí)政府須每年向同級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實(shí)情況;同時(shí)，還需要完善法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、技術(shù)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多樣化的監(jiān)督途徑。”
中國國土勘測規(guī)劃院唐健留意到，新《土地管理法》完整保留了耕地占補(bǔ)平衡的內(nèi)容，“新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)背景下，這項(xiàng)政策不僅仍要堅(jiān)持，更要補(bǔ)上生態(tài)內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)數(shù)量平衡、質(zhì)量平衡、生態(tài)平衡，同時(shí)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，將耕地占補(bǔ)平衡政策用好用足。”
對(duì)耕地資源實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)須從要素層面做起
在視頻研討會(huì)上，專家學(xué)者普遍認(rèn)為應(yīng)從要素層面細(xì)化耕地保護(hù)工作。
“耕地是能夠以最小的投入獲得最大產(chǎn)出的土地，是氣候、地貌、土壤、地下水資源最能滿足種植作物的土地。”中國農(nóng)業(yè)大學(xué)孔祥斌說。
沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)邊振興說：“我們應(yīng)視耕地系統(tǒng)為一個(gè)生命系統(tǒng)，一個(gè)有感知完整有機(jī)體。”
“沒有土就沒有耕地。耕地是地球表面具有疏松土壤層、借助光合作用生產(chǎn)人類食物的土地。”中國農(nóng)業(yè)大學(xué)張鳳榮解釋說，“地球表面”和“疏松的土壤層”的表述反映了水平緯度、垂直緯度的地理空間;“借助光合作用生產(chǎn)食物”這一表述既從科學(xué)上反映了耕地是由天地生構(gòu)成的自然生態(tài)系統(tǒng)，還可以將果園包括進(jìn)來，將養(yǎng)殖用地(包括魚塘)、設(shè)施農(nóng)用地分離，方便現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民根據(jù)市場需求調(diào)整種植結(jié)構(gòu)。
中國科學(xué)院南京土壤研究所張甘霖認(rèn)為，單純談耕地保護(hù)抓手不足，必須通過因地制宜地對(duì)耕地構(gòu)成要素進(jìn)行保護(hù)來實(shí)現(xiàn)，相應(yīng)地，還需要以技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)耕地全要素監(jiān)測。中國人民大學(xué)張占錄認(rèn)為，耕地保護(hù)范圍要加大，需要從國土空間規(guī)劃的層面給予強(qiáng)力支持。
除了在要素層面加強(qiáng)保護(hù)，專家學(xué)者還對(duì)耕地功能性的保護(hù)，以及耕地保護(hù)在時(shí)間、空間以及人文等維度上的展開提出了設(shè)想。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)黃元仿說：“耕地保護(hù)應(yīng)是以生產(chǎn)為核心的多功能保護(hù)，應(yīng)注重對(duì)耕地功能實(shí)現(xiàn)條件的保護(hù)。”北京師范大學(xué)趙燁則認(rèn)為，耕地及其土壤是連接食品—淡水—能源的樞紐，耕地保護(hù)要遵循“時(shí)間的持續(xù)性”，顧及子孫后代的需要;同時(shí)遵循“空間的整體性”，顧及比鄰區(qū)域利益。西南大學(xué)楊慶媛建議，耕地保護(hù)要有溫度，融入人文和人氣，保護(hù)和傳承農(nóng)耕文明、留住美好鄉(xiāng)愁記憶;在實(shí)踐中應(yīng)借助商業(yè)模式創(chuàng)新，將農(nóng)田從農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)基地轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)居民共享的“田園、果園、菜園”。
以真實(shí)的科學(xué)數(shù)據(jù)和符合客觀規(guī)律的趨勢研判為管理決策基礎(chǔ)
中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所鄧祥征分析認(rèn)為，信息的充分占有和信息的去偽存真是有效決策的基礎(chǔ)，“有了真實(shí)的數(shù)據(jù)，我們還需遵循事物發(fā)展的客觀規(guī)律，決策創(chuàng)新不能牽強(qiáng)附會(huì)，更不能全套照搬先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”。
耕地監(jiān)測是耕地資源管理的重要手段和有效措施。南京大學(xué)金曉斌分析說，新時(shí)期耕地監(jiān)測應(yīng)包含資源調(diào)查和變化監(jiān)測兩大任務(wù)，構(gòu)建以“資源家底—質(zhì)量與利用—權(quán)屬調(diào)查—效能評(píng)估”為主體，涵蓋“邊界清晰穩(wěn)定—數(shù)量明晰核實(shí)—質(zhì)量等別變化—產(chǎn)能波動(dòng)監(jiān)測—權(quán)屬調(diào)整變化—持續(xù)利用狀態(tài)”的多級(jí)綜合監(jiān)測體系。對(duì)于耕地監(jiān)測體系的構(gòu)建，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所戴爾阜建議加強(qiáng)科技手段應(yīng)用，逐步實(shí)現(xiàn)耕地資源“人在用、天在看、云在算”，保證耕地資源管理精細(xì)化。北京師范大學(xué)程昌秀建議評(píng)估耕地不健康利用方式的影響，對(duì)其展開重點(diǎn)管控。
耕地調(diào)查與利用的分類交叉問題，會(huì)導(dǎo)致全國耕地面積出現(xiàn)誤差乃至耕地保護(hù)制度空轉(zhuǎn)，難以精準(zhǔn)掌握耕地“家底”。東北農(nóng)業(yè)大學(xué)杜國明分析說，造成這一問題既有調(diào)查精度限制或耕地范圍界定模糊等客觀因素，也有地方政府、大型企業(yè)存在不規(guī)范行為的主觀因素;解決之策是進(jìn)一步細(xì)化耕地分類標(biāo)準(zhǔn)及其定量化參數(shù)，以及強(qiáng)化調(diào)查、管理、利用、保護(hù)耕地的法律依據(jù)。
地方耕地保護(hù)須從源頭明晰部門職責(zé)，形成系統(tǒng)合力
多位來自地方的耕地保護(hù)從業(yè)人員，從各地實(shí)踐出發(fā)，對(duì)如何形成耕地保護(hù)合力提供了見解。
內(nèi)蒙古土地整治中心閆旭東提出，內(nèi)蒙古作為我國5個(gè)糧食凈調(diào)出省份之一，存在嚴(yán)重超負(fù)荷耕種、超水資源承載力生產(chǎn)的問題，亟須找準(zhǔn)生態(tài)安全和糧食安全的平衡點(diǎn)，強(qiáng)化占補(bǔ)平衡中耕地的生態(tài)功能屬性，健全耕地生態(tài)功能管理體系，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的精細(xì)化、差異化管理。
據(jù)廣西自然資源廳左旭陽介紹，廣西正在探索不同主體、不同類型的建設(shè)性耕地整治新方式。例如：經(jīng)營主體自發(fā)“小塊并大塊”整治耕地，政府主導(dǎo)整縣推進(jìn)土地整治，用地單位自主推進(jìn)交通沿線土地綜合整治等。
“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的耕地非農(nóng)化、非糧化，以及近年來愈加嚴(yán)重的耕地污染、退化問題，根子在于缺乏清晰的部門職責(zé)劃分。”廣東省土地開發(fā)整治中心王秋香建議實(shí)行強(qiáng)有力的管控措施，運(yùn)用高科技的監(jiān)測管護(hù)技術(shù)手段，多維度增強(qiáng)耕地保護(hù)有效性。
黑龍江省土地利用監(jiān)測和綜合治理中心張愛輝建議探索建立黑土耕地自然保護(hù)地以及黑土耕地生態(tài)保護(hù)利益補(bǔ)償機(jī)制，提升村集體和農(nóng)戶耕保積極性。
江蘇省耕地質(zhì)量與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)站王緒奎建議，在耕地保護(hù)中運(yùn)用“大食物”的概念，生產(chǎn)食用農(nóng)產(chǎn)品的土地可以歸并為一類進(jìn)行保護(hù)。
與會(huì)專家也關(guān)注了大都市耕地功能分化現(xiàn)象，一些地方探索利用有限的耕地資源實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)復(fù)合利用，專家建議耕地保護(hù)要關(guān)注這一趨勢，平衡好精神產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)供給。
