承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的內(nèi)涵和意義
　　實(shí)行所有、承包、經(jīng)營(yíng)“三權(quán)分離”,明確“三權(quán)”特別是承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)不同的制度內(nèi)涵,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
　　承包權(quán)的意義和價(jià)值。改革開放以來(lái)的大部分時(shí)間,農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)是合一的,承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包含了占有、經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)、入股、收益、抵押、繼承、退出、處置等多項(xiàng)權(quán)利。在承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的情況下,承包權(quán)的意義和價(jià)值更多地體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是承包權(quán)的取得。農(nóng)村土地承包權(quán)的取得,需要具備一定的主體資格條件。根據(jù)農(nóng)村土地承包法的規(guī)定,承包權(quán)的取得是與集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格掛鉤的。二是承包權(quán)的體現(xiàn)。在承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的情況下,承包主體通過(guò)讓渡經(jīng)營(yíng)權(quán)而獲得財(cái)產(chǎn)收益,在土地被征用以及退出后獲得財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償。未來(lái)土地承包權(quán)還要體現(xiàn)在繼承權(quán)上。
　　經(jīng)營(yíng)權(quán)的意義和作用。經(jīng)營(yíng)權(quán)只有在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移并且逐步市民化、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的情況下,才能獨(dú)立發(fā)揮作用。經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立發(fā)揮作用,當(dāng)前的意義在于其行使主體范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于承包權(quán)主體。承包權(quán)的取得有嚴(yán)格的條件限制,而對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)主體資格的限制則要少得多。這對(duì)于在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置耕地資源、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效具有重大意義,是通過(guò)土地制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)多元經(jīng)營(yíng)的基本前提與必然選擇。一是有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),提高土地、勞動(dòng)力和資源利用效率,提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力;二是有利于最大限度提高商品農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)率,延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條;三是有利于培育和發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、合作組織和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型主體;四是有利于培育新型職業(yè)農(nóng)民。推進(jìn)“三權(quán)分離”,使經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立出來(lái),長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看還能發(fā)揮更大作用。比如,目前之所以存在對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的限制規(guī)定,核心原因在于土地不僅是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料,還承擔(dān)著提供基本生活保障的任務(wù)。經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立之后,可以在不影響土地承包權(quán)及其收益的前提下,以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)設(shè)定抵押,為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供金融支持,進(jìn)而可以為構(gòu)建進(jìn)城農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制提供一個(gè)富有彈性的制度框架。
　　(作者為農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長(zhǎng))