破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，必須加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

　　《決定》明確提出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地，提高城市土地利用率。這是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的必然要求。

　　黨的十六大以來(lái)，黨和政府更加重視流動(dòng)人口服務(wù)管理工作，確立了“公平對(duì)待，搞好服務(wù)，合理引導(dǎo)，完善管理”的工作方針。國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2006〕5號(hào)）。基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口擴(kuò)展，農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)工作取得積極進(jìn)展，子女義務(wù)教育問(wèn)題有重大進(jìn)展，社會(huì)保障從無(wú)到有，衛(wèi)生服務(wù)和計(jì)生服務(wù)不斷完善，在城鎮(zhèn)落戶定居工作積極穩(wěn)妥推進(jìn)。近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提高很大程度上主要來(lái)源于農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)。但是，在我國(guó)目前的城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)民工仍被視為城市的“過(guò)客”，不能享受同城市居民同等的待遇，沒(méi)有獲得市民身份。大量農(nóng)民工不能沉淀在城鎮(zhèn)，工業(yè)化進(jìn)程與農(nóng)民工市民化進(jìn)程相脫節(jié)，是嚴(yán)重制約城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量提高的一個(gè)突出矛盾。農(nóng)民工不能在城市安居樂(lè)業(yè)，家分兩地，長(zhǎng)期奔波于城鄉(xiāng)之間，這種不徹底的轉(zhuǎn)移方式，起不到減少農(nóng)民、使土地向務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力穩(wěn)定流轉(zhuǎn)集中的作用。我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題突出，城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大，根本原因在于農(nóng)村人口多、農(nóng)民轉(zhuǎn)移不徹底、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率水平低。只有減少農(nóng)民、增加市民，從根本上改善城鄉(xiāng)資源配置，才能擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)規(guī)模，才能為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、持續(xù)增加農(nóng)民收入創(chuàng)造條件，才能富裕農(nóng)民和繁榮農(nóng)村。城鎮(zhèn)化要以吸納農(nóng)民并使之向市民轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村勞動(dòng)力將繼續(xù)大量涌向城市，推進(jìn)農(nóng)民工市民化是大勢(shì)所趨。

　　一是提高農(nóng)民工就業(yè)技能，提高就業(yè)質(zhì)量。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)、充分就業(yè)、體面就業(yè)的任務(wù)仍很艱巨。要完善農(nóng)民工工資正常增長(zhǎng)機(jī)制，保障農(nóng)民工同工同酬。城市勞動(dòng)力市場(chǎng)上需求量最大的是受過(guò)專門職業(yè)教育、具有一定專業(yè)技能的勞動(dòng)力，而農(nóng)民工的職業(yè)技能素質(zhì)還不能有效滿足市場(chǎng)需求。要加大技能培訓(xùn)力度，大幅度提高技術(shù)熟練型產(chǎn)業(yè)工人比重。

　　二是健全農(nóng)民工公共服務(wù)制度、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。農(nóng)民工變市民，不是簡(jiǎn)單地改寫(xiě)戶口本，而是確保進(jìn)城農(nóng)民在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房保障等方面與城市居民同等待遇。農(nóng)民工市民化的過(guò)程，實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)均等化的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，戶口的轉(zhuǎn)換是形，服務(wù)的分享是實(shí)。要穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，對(duì)于已經(jīng)具備條件的公共服務(wù)項(xiàng)目，如義務(wù)教育、就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)教育、計(jì)劃生育等，應(yīng)率先實(shí)現(xiàn)同等對(duì)待；與城市戶籍緊密掛鉤的低保和保障性住房等，也要逐步覆蓋符合條件的農(nóng)民工。適應(yīng)農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶定居需要，要建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。

　　三是深化戶籍制度改革，吸納農(nóng)民工進(jìn)城落戶。戶籍制度改革，一種方式是，以農(nóng)民工退出宅基地、承包地等集體成員權(quán)益為條件，讓他們獲得城市戶口，進(jìn)而全面獲得城市福利和保障。另一種方式是，不把獲得城市戶口與放棄農(nóng)村土地掛鉤，而是逐步增加和不斷完善農(nóng)民工的公共服務(wù)，不斷降低城鎮(zhèn)戶籍的福利含量。農(nóng)村承包土地和宅基地不是國(guó)家無(wú)償分配給農(nóng)民的福利，是法律賦予農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，農(nóng)民的市民權(quán)利能不以土地權(quán)利換。農(nóng)民工現(xiàn)階段落戶城鎮(zhèn)，是否放棄承包的耕地、草地、林地和宅基地，必須完全尊重農(nóng)民個(gè)人的意愿，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制收回。要全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，將戶口與福利脫鉤，還原戶口的人口登記功能。

　　四是賦予部分強(qiáng)鎮(zhèn)更大的管理權(quán)限。一些外來(lái)人口輸入大鎮(zhèn)，財(cái)政支出是按照戶籍人口而非常住人口、是按行政級(jí)別而非管理任務(wù)分配的，由于缺乏充足、穩(wěn)定的資金來(lái)源，致使這些鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)難以得到相應(yīng)改善，導(dǎo)致交通、水電、地下管網(wǎng)、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，限制了進(jìn)一步吸納人口和發(fā)展為中小城市的可能。對(duì)吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)，強(qiáng)化公共服務(wù)、增加發(fā)展活力，鼓勵(lì)農(nóng)村人口進(jìn)入小城鎮(zhèn)定居，充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)溝通城鄉(xiāng)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的獨(dú)特作用。