對策建議

　　針對鳳陽縣處理承包地確權(quán)登記頒證工作存在的問題和具體做法，課題組認為，嚴格堅持政策底線，對維護農(nóng)村暫時穩(wěn)定、按時完成確權(quán)工作提供了保證，但從長遠看，很多農(nóng)民關(guān)注的問題不能得到很好解決，勢必為下一步農(nóng)村改革發(fā)展留下難題，并且有些問題拖得越久就越難解決。為此，應(yīng)著力處理好以下幾對關(guān)系。

　　堅持政策底線與兼顧農(nóng)戶意愿的關(guān)系。從調(diào)研了解的情況看，有三種人調(diào)整土地的要求比較強烈：一是二輪承包時由于種種原因沒有分到承包地的；二是二輪承包后新出生的人；三是兩頭都沒有補到地的出嫁女（或入贅男）。如果按照四條政策底線，這三種人在這次確權(quán)中仍無法得到土地。但課題組認為，是否對承包地進行適時適當?shù)恼{(diào)整，應(yīng)由農(nóng)民通過民主協(xié)商來決定，而不應(yīng)由政府來決定?？偟脑瓌t是，大穩(wěn)定、小調(diào)整，即保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系基本穩(wěn)定，對那些矛盾比較突出、農(nóng)民要求十分強烈的，允許根據(jù)大多數(shù)農(nóng)民的意愿進行適當微調(diào)。但是，微調(diào)要有利于穩(wěn)定，不能過大過頻，不能進行大范圍調(diào)整，更不能打亂重分。

　　具體確權(quán)方式與農(nóng)村長遠發(fā)展的關(guān)系。確權(quán)登記頒證既是為了維護農(nóng)民權(quán)益，也是為了放活經(jīng)營權(quán)、促進土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營。無論是確權(quán)確地還是確權(quán)不確地，都必須把尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)作為根本前提。確權(quán)是否確地，要根據(jù)實際，向農(nóng)民講清楚，形成共識。確地作為傳統(tǒng)方式，符合農(nóng)民的思維習(xí)慣，容易被接受，有利于保持承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，但不利于土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?、專業(yè)化經(jīng)營。因此，今年的中央一號文件提出，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地。這是一條具有遠見的政策。建議經(jīng)濟發(fā)展相對較好的縣（市、區(qū)），應(yīng)把眼光放長遠，增強工作的預(yù)見性，采取確權(quán)不確地的辦法，為未來發(fā)展預(yù)留空間。

　　依據(jù)法規(guī)與依靠群眾的關(guān)系。農(nóng)村承包地確權(quán)工作，應(yīng)嚴格執(zhí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營的有關(guān)法律法規(guī)和政策，以現(xiàn)有的土地承包合同、土地承包經(jīng)營權(quán)證書為依據(jù)，按照法定的內(nèi)容、程序及相關(guān)技術(shù)要求，在穩(wěn)定二輪土地承包的基礎(chǔ)上完善，缺什么，補什么。對承包面積爭議大、大多數(shù)群眾要求實測的，實測面積經(jīng)公示后據(jù)實登記。對二輪承包不完善、權(quán)利未落實和管理工作不規(guī)范的，應(yīng)依法予以糾正。對存在爭議和糾紛的，先依法解決，再予以確權(quán)登記頒證。原已頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書與經(jīng)完善的土地承包合同、登記簿記載內(nèi)容有重大出入的，應(yīng)當予以變更。

　　確權(quán)工作質(zhì)量與工作時限的關(guān)系。農(nóng)村承包地確權(quán)工作應(yīng)該用科學(xué)的方法來組織實施，面積應(yīng)以二輪承包為基礎(chǔ)，以土地承包臺賬、合同和已發(fā)放的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書為依據(jù)，同時進行實測校準。實測的辦法很多，綜合考慮技術(shù)、成本等因素，既要充分利用國土“二調(diào)”現(xiàn)有成果資料，盡量減少人工和費用成本，又要嚴格技術(shù)規(guī)程，確保工作質(zhì)量，做好確權(quán)頒證各項信息數(shù)據(jù)的采集，統(tǒng)一發(fā)放標準證書，建立健全土地承包經(jīng)營注冊、轉(zhuǎn)讓、互換、變更、抵押等登記制度，完善檔案管理，做好承包地確權(quán)登記頒證信息與不動產(chǎn)登記信息平臺對接，促進信息互通互享。

　　統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分類指導(dǎo)的關(guān)系。有關(guān)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作中央已作了明確的規(guī)定和要求，各地應(yīng)在試點工作的基礎(chǔ)上，認真總結(jié)經(jīng)驗，扎實穩(wěn)步地推進確權(quán)工作全面展開。一方面，各地應(yīng)成立確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺指導(dǎo)性工作意見和工作方案，統(tǒng)一指導(dǎo)確權(quán)工作。另一方面，應(yīng)要求各地根據(jù)本地的經(jīng)濟、社會、自然等條件，出臺有針對性的工作方針、政策措施和辦法，制定好總體工作流程，明確具體工作步驟，先易后難，科學(xué)有序地穩(wěn)步推進。實際工作中，各地應(yīng)因地制宜地先選點示范。已經(jīng)流轉(zhuǎn)和正在流轉(zhuǎn)的承包地，或承包關(guān)系明確、確權(quán)登記工作相對容易的地方可以率先示范。先行示范和全面推廣可以壓茬進行，做到邊示范、邊學(xué)習(xí)、邊推進。

　　確權(quán)登記頒證與相關(guān)配套和后續(xù)工作的關(guān)系。國土資源部門應(yīng)結(jié)合本次農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，統(tǒng)籌謀劃農(nóng)村集體土地確權(quán)、農(nóng)民宅基地使用權(quán)頒證等相關(guān)工作，建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)業(yè)部門應(yīng)聯(lián)系相關(guān)部門制定允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等政策措施，從而推動農(nóng)村生產(chǎn)要素的流動。同時應(yīng)在試點先行的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村，進一步做好集體產(chǎn)權(quán)界定，探索農(nóng)村社區(qū)型股份合作制試點工作，更好地促進集體資產(chǎn)保值增值，提高農(nóng)民資產(chǎn)性收入，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利

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