就推動(dòng)污染土地恢復(fù)而言，世界范圍內(nèi)也許沒有一個(gè)國家比中國更緊迫和復(fù)雜。過去多年來，工業(yè)污染以及農(nóng)業(yè)種植中不當(dāng)使用化肥、農(nóng)藥等使得中國大片土壤被污染。
可期待的是，考慮到污染土壤對糧食生產(chǎn)和人類健康造成可怕的后果，中國正在下定決心解決這一難題。環(huán)保部部長陳吉寧在今年的“兩會(huì)”記者會(huì)上指出，“土十條”(《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》)文本已基本成熟，將于今年出臺。
中國如何完成自己的“波恩挑戰(zhàn)”(BonnChallenge)，需要的不僅僅是決心，更需要驚人的治理成本。“波恩挑戰(zhàn)”是一項(xiàng)土壤改良全球倡議，此倡議旨在到2020年恢復(fù)1.5億公頃退化土壤和遭砍伐的林地。
與大氣治理和水治理不同的是，土壤污染治理的難度更大、周期更長且費(fèi)用更加昂貴，因此，土壤污染治理的巨額資金問題就成為持續(xù)治理的關(guān)鍵。
資金缺口能寄希望于土地出讓金嗎?
治理10公頃的工業(yè)污染土地你知道需要多少錢嗎?有數(shù)據(jù)顯示，以美國治理污染的經(jīng)驗(yàn)看，凈化這塊相當(dāng)于天安門廣場四分之一面積大小的土地，需要的治理成本是3億多元人民幣。
那么治理一個(gè)更大范圍內(nèi)的污染土地呢?根據(jù)2011年中國首個(gè)由國務(wù)院批復(fù)的重金屬污染治理方案《湘江流域重金屬污染治理實(shí)施方案》，預(yù)算投資是595億元。但依據(jù)湖南相關(guān)部門預(yù)測，要保證治理效果，全部投入需在4000億元以上。
中國的土壤污染包括農(nóng)業(yè)耕地污染、城市棕色地塊污染以及礦區(qū)土壤污染。2014年4月，環(huán)保部公布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示：全國土壤總點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中具體到耕地，中國就有333.33萬公頃耕地因遭受污染而不宜耕種。
按照上述數(shù)據(jù)計(jì)算的話，若完成全國污染土地治理，所需資金將非常驚人。
中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)境經(jīng)濟(jì)與管理系副教授藍(lán)虹2014年曾撰文指出，耕地土壤污染修復(fù)所需資金數(shù)額巨大，僅對受重金屬污染的農(nóng)業(yè)耕地而言，即使采取土壤修復(fù)成本最低的植物修復(fù)法，每公頃的修復(fù)成本也將達(dá)到30萬元，耕地修復(fù)所需資金總額將高達(dá)6萬億元。
除了農(nóng)業(yè)耕地，城市棕色地塊和礦區(qū)土壤污染的治理也都耗資巨大。藍(lán)虹稱，依據(jù)最保守的測算，每公頃治理資金最低需要9萬元，則資金需求為1400多億元。根據(jù)《全國土壤環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》，“十二五”期間用于全國污染土壤修復(fù)的中央財(cái)政資金為300億元，我國土壤修復(fù)存在巨大資金缺口。
上述數(shù)據(jù)還都是最保守的估算。如果按照最嚴(yán)格的治理標(biāo)準(zhǔn)，有些專家認(rèn)為，若完成全國污染土地治理，所需資金將超過數(shù)十萬億元。
2013年，國內(nèi)多個(gè)省份出產(chǎn)的稻米被查出鎘超標(biāo)，土壤污染已成我國眾多地方的“公害”。
如此高的治理資金來自哪里呢?
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》日前報(bào)道稱，“土十條”內(nèi)容中將建議提取10%土地出讓收益。據(jù)測算，若各地提取10%土地出讓收益用于土壤污染治理，加上中央財(cái)政、社會(huì)資金投入，每年投入可在1500億至2000億元?？紤]到國家土地政策逐步收緊的因素，到2020年，預(yù)計(jì)可籌措到1.1萬億至1.4萬億元。
2016年2月，《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》也曾報(bào)道，在資金籌集方面，“土十條”相關(guān)編制單位建議提取10%土地出讓收益，“取之于土，用之于土”。
對于“提取10%土地出讓收益”的建議，一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為“并不靠譜”。
E20環(huán)境平臺高級合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤接受界面新聞采訪時(shí)稱，出臺這樣的政策的可能性很小。
他解釋說，原因在于土地出讓收益歸地方政府，中國的財(cái)稅體系是百分之七八十跟經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān)的稅收歸中央，地方現(xiàn)在主要靠土地收入。
“因此在地方財(cái)政收入壓力巨大的情況下拿出10%的土地出讓收益只是建議，能不能進(jìn)入土十條還不一定。”薛濤說。
中國能設(shè)立“超級基金”嗎?
在土壤污染治理上，美國、德國、日本等國紛紛設(shè)立土壤污染基金來解決治理資金問題，其中以美國的“超級基金”最具代表性。
美國“超級基金”的設(shè)立緣于1970年代的拉夫運(yùn)河場地污染事件。
該事件發(fā)生在1970年代紐約州拉夫運(yùn)河沿岸，這條運(yùn)河是19世紀(jì)為修建水電站而開挖的，1940年代運(yùn)河干涸廢棄后被胡克化學(xué)公司購買用作工業(yè)廢棄物傾倒場。1953年，這條充滿各種有毒廢棄物的運(yùn)河被公司填埋覆蓋好后轉(zhuǎn)贈(zèng)給當(dāng)?shù)氐慕逃龣C(jī)構(gòu)。此后，紐約市政府在這片土地上陸續(xù)開發(fā)了房地產(chǎn)，蓋起了大量的社區(qū)和一所學(xué)校。從1977年開始，這里的居民不斷發(fā)生各種怪病，孕婦流產(chǎn)、兒童夭折、嬰兒畸形、癲癇、直腸出血等病癥也頻頻發(fā)生，1987年，這里的地面開始滲出含有多種有毒物質(zhì)的黑色液體。
當(dāng)?shù)鼐用瘾@知事情的原委后，美國紐約州衛(wèi)生部采取行動(dòng)，著手進(jìn)行環(huán)境檢測。1980年10月1日，卡特總統(tǒng)訪問當(dāng)?shù)?，并頒布了劃時(shí)代的法令，創(chuàng)立“超級基金”。這是有史以來美國聯(lián)邦資金第一次被用于清理泄漏的化學(xué)物質(zhì)和有毒垃圾場。
“超級基金”的資金來源主要有五個(gè)途徑：從1980年起對石油和42種化工原料征收的原料稅;從1986年起對50種化學(xué)衍生物征收的稅以及對年收入超過200萬美元的公司征收的環(huán)境稅;聯(lián)邦財(cái)政的常規(guī)撥款;對危險(xiǎn)廢物場地或設(shè)施負(fù)有責(zé)任的公司及個(gè)人追回的費(fèi)用;包括基金利息等其他費(fèi)用。
后來，日本的“指定援助法人基金”借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，該基金主要由4部分組成：來自國家預(yù)算“日本土壤環(huán)境保護(hù)綜合推進(jìn)費(fèi)補(bǔ)助金”;向產(chǎn)業(yè)界的組織和個(gè)人收取的費(fèi)用;各級地方政府(都、道、府、縣)的配套資金;土地所有者自己承擔(dān)的資金。
湖南桂陽縣寶山腳下煉鉛的企業(yè)。
對于我國是否要建立一個(gè)類似的“場地污染修復(fù)基金”，目前各方意見并不一致。
環(huán)保部宣教中心主任賈峰等人編撰的《美國超級基金法研究》一書認(rèn)為，“污染場地修復(fù)基金”的建立是我國污染場地修復(fù)工作開展的前提和基礎(chǔ)。并且它的功能應(yīng)超越超級基金，為那些經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足的企業(yè)暫時(shí)分擔(dān)部分修復(fù)工作，使其逐步償付應(yīng)該承擔(dān)的治理費(fèi)用，但又不至于因?yàn)閳龅匦迯?fù)投入的沖擊而影響其生存和發(fā)展。
而廣東省生態(tài)環(huán)境與土壤研究所的研究員陳能場接受界面新聞采訪時(shí)稱，中國和美國在土壤污染治理方面略有不同，比如美國的超級基金幾乎都是運(yùn)用在污染場地方面，而中國很多需要修復(fù)耕地污染。
陳能場進(jìn)一步解釋，場地修復(fù)完之后可以用于商業(yè)用途，再利用價(jià)值會(huì)比較高，而耕地修復(fù)完還是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地升值空間不大。此外，美國的污染者比較容易明確，而中國的情況比較復(fù)雜。
“美國的超級基金有一些是合適的，比如場地修復(fù)方面，但在整體的土壤污染修復(fù)上，我們不一定要借鑒美國修復(fù)基金的模式。”陳能場說。
對于未來的污染治理，他認(rèn)為，中國的土地國有，污染者又主要是國有企業(yè)及以前的歷史遺留問題，因此從污染責(zé)任和污染對象來看都需要放在國家層面。將來國家如果修復(fù)資金不足，就需要引入社會(huì)資本，構(gòu)建PPP等新的模式。
當(dāng)然，“這就涉及到一些利益相關(guān)方的博弈與平衡。”陳能場說。
PPP接盤靠譜嗎?
近兩年，在國務(wù)院、發(fā)改委、財(cái)政部等部門的大力推廣下，國內(nèi)PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)出“井噴”式的發(fā)展。截至2015年底，國家發(fā)改委共推出2125個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資約3.5萬億元;財(cái)政部的兩批PPP示范項(xiàng)目逾230個(gè)，總投資規(guī)模近8400億元。
在土壤污染修復(fù)領(lǐng)域，一些環(huán)保企業(yè)開始積極探索PPP模式。2014年，在土壤重金屬污染重災(zāi)區(qū)湘潭市，該市岳塘區(qū)政府和湘潭城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展集團(tuán)合資成立的湘潭發(fā)展投資有限公司，與湖南永清投資集團(tuán)共同出資1億元組建“湘潭竹埠港生態(tài)環(huán)境治理投資有限公司”，共同推進(jìn)該區(qū)域工業(yè)場地土壤修復(fù)工程。
修復(fù)完成后，原工業(yè)場地將打造為多功能的生態(tài)新城，土地增值后得到重新利用，永清集團(tuán)將在土地交易盈利中獲得相應(yīng)的治理收益。據(jù)其官網(wǎng)介紹，湖南永清投資集團(tuán)有限責(zé)任公司成立于1998年，是一家環(huán)保全產(chǎn)業(yè)鏈的綜合服務(wù)集團(tuán)。
永清環(huán)保股份有限公司董事長劉正軍今年3月接受《中國證券報(bào)》采訪時(shí)表示，“岳塘模式”首創(chuàng)的土壤修復(fù)開發(fā)轉(zhuǎn)讓獲取增值收益的模式，打破了行業(yè)發(fā)展的資金瓶頸，從機(jī)制上補(bǔ)充了從土地修復(fù)到收益實(shí)現(xiàn)的機(jī)制。
但薛濤認(rèn)為，在土壤修復(fù)方面，耕地修復(fù)PPP模式是不存在的，PPP開發(fā)能夠使用的空間最多也就是城市灰地修復(fù)，而在當(dāng)前“招拍掛”一級二級開發(fā)分開的情況下，PPP模式進(jìn)入困難。因?yàn)橥寥佬迯?fù)和房地產(chǎn)開發(fā)是兩個(gè)階段，在商業(yè)模式上尚未打通。
上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計(jì)院院長張益告訴界面新聞，2015年中國土壤修復(fù)市場規(guī)模約為200億元，其中大部分與房地產(chǎn)有關(guān)，耕地修復(fù)、礦山修復(fù)、生態(tài)修復(fù)等占比較小。
“不管是PPP還是第三方治理，它都要有可以預(yù)期的回報(bào)，土壤修復(fù)難就難在這個(gè)地方。”張益說，“耕地修復(fù)和礦山修復(fù)由于土地價(jià)值不高等原因不具備這一條件。土地預(yù)期的升值空間越大，土地屬性變化的可能性越高，它的商業(yè)模式的建立才越方便。”
對于當(dāng)下輿論熱議的土壤修復(fù)引入社會(huì)資本的問題，薛濤認(rèn)為，PPP更適合于長遠(yuǎn)來看有收益的項(xiàng)目，通過政府與社會(huì)資本合作的方式解決政府運(yùn)作效率低下的問題。比如污水處理項(xiàng)目，污水處理廠通過收取污水處理費(fèi)盈利。而土壤修復(fù)絕大部分情況下不具備這個(gè)模式。
“所以幾萬億的缺口讓PPP來做是不可能的，但其中個(gè)別一兩千億，比如場地修復(fù)這種有收益模式的勉強(qiáng)能做，但這也要解決商業(yè)模式問題。”薛濤說。
佛山健地農(nóng)業(yè)科技有限公司的董事長鐘治舜告訴界面新聞，他看好土壤污染修復(fù)市場的主要原因是土壤修復(fù)的迫切性與重要性，目前也有不少企業(yè)想進(jìn)入這一領(lǐng)域。
健地農(nóng)業(yè)成立于2014年，是專業(yè)修復(fù)重金屬污染耕地與工礦區(qū)污染土壤的高科技企業(yè)。曾在廣東省韶關(guān)市重金屬污染的重災(zāi)區(qū)董塘鎮(zhèn)實(shí)施水稻和蔬菜的大田試驗(yàn)示范，取得了初步成效。
但對于耕地修復(fù)而言，鐘治舜也認(rèn)為，技術(shù)的研發(fā)、人才的引進(jìn)包括整個(gè)機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)都是亟待解決的問題。目前，在耕地修復(fù)上，應(yīng)該政府是主要的買單者。
株洲市茶陵縣重金屬污染耕地修復(fù)治理“VIP”技術(shù)試點(diǎn)項(xiàng)目。
盈利模式仍是難題
一般來說，在土壤污染治理上，中央資金一般是作為引導(dǎo)資金，地方配套資金應(yīng)大于一定比例。
對此，張益指出，即使是中央資金加上地方配套資金，也只是冰山一角。土壤污染治理的資金缺口還是很大。
況且，中央引導(dǎo)資金此前在被使用過程中也出現(xiàn)了不少問題。賽迪智庫工業(yè)節(jié)能與環(huán)保研究所官方網(wǎng)站2015年12月刊文指出，“十二五”期間，中央財(cái)政劃撥土壤污染治理專款300億元，地方政府配套投資積極性不高，許多地方還出現(xiàn)套取中央資金現(xiàn)象，導(dǎo)致原本就不多的治理資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場預(yù)期。
可以肯定的是，土地修復(fù)耗資巨大，面對如此巨大的資金缺口，僅靠中央財(cái)政支撐難以為繼。
在目前情況下，張益認(rèn)為，解決資金缺口最終還是主要集中在以下四個(gè)方面：一是中央政府的財(cái)政;二是地方的財(cái)政;三是秉承“誰污染誰治理”的原則，由污染企業(yè)承擔(dān);最后一項(xiàng)可能是多元化的方式，比如成立一種基金，或引進(jìn)PPP模式。
他認(rèn)為，目前來看，僅靠前三者是不足夠的。而第四種資金的進(jìn)入取決于商業(yè)模式的建立，而一個(gè)好的商業(yè)模式的前提是土地要有升值的空間，否則投資者很難產(chǎn)生動(dòng)力。
今年“兩會(huì)”期間，北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授劉陽生在全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)“兩會(huì)”見面會(huì)上也透露，目前我國土壤修復(fù)行業(yè)存在發(fā)展過急的現(xiàn)象，“土十條”的出臺，將建立成熟的標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、商業(yè)模式等，對土壤污染治理行業(yè)產(chǎn)生引導(dǎo)作用，促進(jìn)其正規(guī)發(fā)展。
張益還特別提到，盈利模式之外，土壤的分級管理也非常重要。將土壤分級分區(qū)分類，有側(cè)重地進(jìn)行土壤修復(fù)，而不是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳。
陳吉寧此前也提到，土壤污染防治，首先應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的還是風(fēng)險(xiǎn)管控，通過改變土壤的使用方式，避免污染擴(kuò)散，這是最根本、最有效的辦法。“不要講土壤污染防治是一個(gè)全面化的大治理，全世界沒有一個(gè)國家是這么做的。”陳吉寧說。
陳吉寧認(rèn)為，土壤污染防治總體上是靠改變用途來解決，但同時(shí)做好監(jiān)控。將來“土十條”有望建立終身追究制度。
